İÇİNDEKİLER
GİRİŞ
KALKINMA ANLAYIŞI: KAPİTALİZMİN PLANLANMASI
-Yeni Sömürgecilik ve Kalkınma
-Kalkınma Kavramının Gerileyişi
TÜRKİYE’DE KALKINMANIN KONUSU, SORUNLARI VE AKTÖRLERİ
-Erken Cumhuriyet ve Kalkınamama Mirası
-1929 Buhranı ve Korumacı Devlet Dönemi
-Savaş Yılları ve Politikalar
-İkinci Serbest Ekonomi Dönemi ve Dünya Ekonomisine Eklemlenme Çabaları
1960’LI YILLAR VE DEVLET PLANLAMA TEŞKİLATI
-İthal İkameci Sermaye Birikiminin Kurumsallaşması: Devlet Planlama Teşkilatı
-DPT: Kamuda Yeni Bir Tarz ve İlk Planlar
-1980 SONRASI: YENİ DÜNYA DÜZENİ VE DPT
SONUÇ
GİRİŞ
Nitelikleri ne olursa olsun devletlerin güvenlikten sonra gelen problemleri kalkınma konusudur. Bu çalışmada Türkiye tarihinde bu amacın taşıyıcısı olarak ortaya çıkan Devlet Planlama Teşkilatı incelenecektir.
Ülkelerin tarihsel gelişmişlik düzeyleri söz konusu problem olan kalkınma sürecini büyük oranda etkilemiştir. Kapitalistleşme süreçlerini erken tamamlayan devletler sektörler arası bir denge sağlamış, kaynak üretim ve dağıtım ilişkilerini şekillendirmiştir. Kalkınmanın ekonomik yönünün yanında toplumsal nitelikleri de bünyesinde barındırdığını unutmamalıyız.
Şüphesiz ki kalkınma problemi sadece devletler ve bürokrasisiyle alakalı bir konu değildir. Toplumsal dinamikler; mülkiyet ilişkileri, sivil toplum, özel sektörün piyasadaki paydası, devlete atfedilen rol kalkınma sürecinin büyük oranda belirleyicisi olmuştur. Örneğin, İngiltere’de kalkınma sürecinde devlet mefhumunun tarihselliği Fransa veya Türkiye’ye oranla daha etkisiz daha sönük kalmıştır.
Tarihsel sebeplere bağlı olarak, I. Dünya Savaşı sonrası yeni kurulan Türkiye devletine bu konuda büyük görev düşmektedir. Kuruluşunun ardından 1929 Ekonomik Kriziyle bir darbe daha alan Türkiye, düşük kişi başı gelire, yetersiz sermaye birikimine, az gelişmiş altyapı imkanlarına ve büyük oranda tarımsal üretime sahipti.
Türkiye, İzmir’de düzenlenen I. Türkiye İktisat Kongresinde kapitalist blok içinde yer aldığını gösteren bir takım kararlar alarak, özel teşebbüsün destekleneceği ilke edinilmiştir. Fakat ekonomik krizin sonuçlarına dünya devletlerinin çözüm olarak uyguladığı Keynesçi politikalar kalkınma süreçlerinde belirleyici olmuştur. Türkiye’de de uygulanan bu politikalarla devlet harcamaları artmış, ulusal boyutta sanayileşme çabalarına girişilmiştir. Böylece özel sektörün yetersizliği nedeniyle devlet eliyle sanayileşmeye gidilmiştir. Bu dönemde gerçekleştirilen harcamalar ve planlar belirli usul ve şekillere bağlı olmadığı, kurumsal bir çalışma ürününden çok hükümet programı olarak hayat buldukları için bu dönem planlı bir kalkınma programından uzaktır.
1960 sonrası dönemde kalkınma problemiyle alakalı örgütlenen Devlet Planlama Teşkilatını güvence altına alan anayasa yapıcıların iradeleri, 1961 Anayasası madde 41 ve 129’da düzenlenmiştir. Buna göre ‘’ İktisadî, sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarla gerçekleştirmek; bu maksatla, milli tasarrufu arttırmak, yatırımları toplum yararının gerektirdiği öncelikleri yöneltmek ve kalkınma plânlarını yapmak Devletin ödevidir.’’ Ayrıca bunu gerçekleştirecek olan Devlet Planlama Teşkilatı da 1961 Anayasasında düzenlenmiştir.
Bu noktadan sonra kalkınmanın bizzat Başbakana bağlı merkezi bir kurum eliyle yürütülmesi ve belirli usul ve uygulamalarla düzenlenmesi söz konusu olmuştur. Türkiye’nin kapitalistleşme ve modernleşme evrelerini geç tamamlayan bir devlet olması ve merkezi örgütlenmenin toplumla girdiği ilişkilerin yoğunluğu kamu harcamalarına dair belli aralıklarla planlamaya gidilmesini gerektirmiştir.
Sonuç olarak, kendisine has özellikleri sebebiyle 30 Eylül 1960’da 91 sayılı kanunla Devlet Planlama Teşkilatı 2011 yılında Kalkınma Bakanlığına dönüşesiye kadar Türkiye’nin sosyal ve ekonomik alanında belirleyici rol üstlenmiştir.
KALKINMA ANLAYIŞI: KAPİTALİZMİN PLANLANMASI
-Yeni Sömürgecilik ve Kalkınma
İkinci Dünya Savaşı sonrası ekonomik ve siyasal alanda hegemonyasını gerçekleştiren devlet ABD’ydi. Karşısında ise sosyalist üretim mekanizmasını temsil eden SSCB yer almaktaydı. Kalkınma anlayışı bu şekilde örgütlenmiş, iki kutuplu bir dünyada ortaya çıkmıştır. Bu dünya düzeninin bir diğer aktörüyse sömürgeciliğin tasfiyesinden sonra ekonomik olmasa da siyasal bağımsızlığını, bayrak bağımsızlığını sağlamış az gelişmiş ülkeler (AGÜ) di. Kapitalistleşme sürecini tamamlamış ülkelerin kalkınma kavramını hem yönetsel hem bilimsel alanın merkezine konumlandırması, hem kapitalizmin yeni bir görünümünü hem de yeni ulus devletlerin dünya ekonomisinde konumlanmasını sağlamıştır. Bu bağlamda kalkınma kelimesinin yaygınlaşması ve bunun İkinci Dünya Savaş sonrası döneme tekabül etmesi bir rastlantı değildir.
İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde kalkınma kavramı, yeni dönemin eşitsiz ilişkilerini ve hiyerarşiyi meşrulaştıran bir kavram olarak ortaya çıktı. Bu yüzden ideolojik işlevi mirasına konduğu kavramın aynısıydı. Bu sefer insanlığın tamamını kapsar hale gelmişti. Bu gün kalkınma sosyal ve ideolojik etkinliği tarihte görülmemiş bir efsaneye dönüşmüş durumdadır.(Başkaya, 1994: 20) Burada kalkınma kavramının ideolojik olarak Batı kapitalist blok tarafından dönüştürme ve kendine benzetme amacı güden bir işlev gördüğünü vurgulamalıyız. Batı bunu yaparken önce kendisini gelişmiş model ülke olarak merkeze oturtmakta, çevresindeki ülkelere de bu kategoriye girmek için yol haritaları sunmaktadır. Bu yol haritalarına maruz kalan ülkeler sömürgeciliğin tasfiyesi sonrası kurulan ulus devletler ve kapitalistleşme sürecini tamamlayamamış az gelişmiş ülkelerdir. O halde, Batı dışındaki her şey irrasyonel, akıl dışı, geri, gerici ve bilim karşıtıdır! Ve bu aşamadan sonra, herhangi bir düşüncenin bilimsel sayılması, rasyonel sayılması vb. Batı kökenli olmasıyla özdeş sayılmıştır.(Başkaya, 1994: 21)
Bahsettiğimiz yıllara her ne kadar sömürgeciliğin tasfiyesi desek de gelişmiş ülkeler ile yeni ulus devletler arasındaki ilişkilerin yeniden tanımlanması, sömürgecilik sonrası kurulan devletler için bir çeşit ‘’sömürgeciliğin içselleştirilmesi’’(Başkaya, 1994: 21) durumu yaratmıştır. Dünya ekonomik sisteminde ekonomik olarak hiçbir ağırlığı olmayan ve hammadde üretici bu devletler, Batı kapitalist blok tarafından artık şiddet ve zorla, askeri müdahaleyle değil bir çeşit rıza ile yönetilmekteydi. İkinci Dünya Savaşı sonrası yıllar, doğrudan sömürgeciliğin tasfiye edildiği yıllar oldu. Aslında söz konusu olan, sömürgeciliğin tasfiyesinden çok, doğrudan sömürgecilikten yeni sömürgeciliğe geçiş süreciydi. O zamana kadar tarihin nesnesi olan sömürge toplumları, “bağımsızlıkla” birlikte tarihin öznesi durumuna gelemediler.(Başkaya,1994: 30)
İkinci Dünya Savaşı sonrası kalkınma anlayışı hukuksal olarak eşit görünen ama ekonomik sebeplerin temellendirdiği eşit olmayan devletler arasındaki ilişkileri tanımladı. Bunun sonucu olarak da, yeni “bağımsızlığa” kavuşan ülkeler eskisinden daha çok uluslararası pazarın etkisi altına girdiler ve eşitsiz ticaret, yatırım vb. ilişkileri daha da derinleşerek devam etti. “Eski olan durum yeni bir görüntü altında, yeniymiş gibi göründü.’’ (Başkaya, 1994: 31)
Kalkınma anlayışının Batı kapitalist blok tarafından şekillendirilmesi, içeriğinin de ekonomik gelişmişlik verileriyle belirlenmesini beraberinde getirmiştir. Üretilen mal ve hizmetin niteliğini yok sayarak meta değerleriyle ortaya çıkan raporlarda ülkelerin gelişmişlik düzeyini GSMH belirlemekteydi. Bir kere kalkınmışlık söz konusu olduğunda, kavramın içeriği esas itibariyle ekonomik niteliktedir. Sosyal, kültürel, kurumsal, vb. gibi veçheler kavramın içeriğine dahil edilmiyor, ikinci olarak, ekonomik olan da pazar ilişkilerine dahil olan olarak kabul ediliyor. Parasal bir varlığı olmayan hiçbir şey ekonomik değer taşımıyor. Öte yandan ekonomik gelişmişlik düzeyi de kişi başına GSMH ile ölçülüyor. Dünya Bankası yıllık raporlarında ülkeleri gelişmişlik düzeylerine göre sıralamaya tabi tutarken, GSMH’yi esas alıyor. Kişi başına daha yüksek GSMH düzeyindeki bir ülke, sıralamada kendinden sonra gelene göre “daha iyi durumda”, daha müreffeh sayılıyor.(Başkaya, 1994: 38) Bunun sonucu olarak da çok uzun süre önce sanayileşme sürecini tamamlamış Avrupa ve ABD kalkınmışlık temelinde dünya ekonomik ve siyasal düzeninde başat güç olmaktaydı.
Kalkınmanın temel sorunu kapitalist üretim açısından zayıf kalmış ve sanayi üretimine sahip olmayan ülkelerin hızlı bir sanayileşme süreciyle bu üretime sahip olmasıdır. AGÜ’de 1950-75 döneminde gözlenen hızlı büyüme dünya ticaretindeki hızlı genişleme ve sanayileşmiş ülkelerdeki hızlı büyümeyle aynı döneme rastlamıştır. Özellikle 1980’li yılların başlarından itibaren, daraltıcı politikalar, sanayileşmiş ülkelerde durgunluğa ve korumacı önlemlerin yaygınlaşmasına yol açmış ve AGÜ ihracatını olumsuz yönde etkilemiştir.(Şenses, 2001: 96) Fakat görüldüğü gibi kalkınmanın bu ekonomik yönü AGÜ’lerin sistem içinde bağımlılığını arttırmıştır.
Kalkınma anlayışının dünya gündeminde hızlı ve etkili oluşunda akademilerin de payı büyüktür. İktisadi gücü elinde bulunduran kapitalist Batı bloğu tarafından belirlenen ve izlenen akademik çalışmalar az gelişmiş ülkelerin hemen hemen hepsinde faaliyet göstermiştir. Az gelişmiş ülkelerin en köklü ve saygın fakültelerinde ‘’amme idaresi kürsüleri’’ kurulmuştur. Yine hemen hemen aynı tarihlerde, 1950-55 yılları arasında dünyanın belirlenen birkaç bölgesel merkezinde birbirinin aynısı tüzüklere ve yapılara sahip ‘’amme idaresi enstitüleri’’ kurulmuştur. (Güler, 2005: 37) Çalışmamızın olgusu olan Devlet Planlama Teşkilatı’nın bu faaliyetlerin ardından ortaya çıkması bir tesadüf değildir.
Görüldüğü üzere İkinci Dünya Savaşı sonrası ortaya çıkan düzende ekonomik güç büyük oranda değiştirici niteliğe sahip olmuş ve dünyada pazarı, ihracatı ve ithalatıyla tek tip bir kapitalist devlet anlayışı oluşmuştur demek mümkün. Kalkınma iktisadı da bu amaç uğruna hem büyük devletler için güvenilir ve düzenli pazar alanları oluşturmuş hem de yeni kurulan ulus devletleri Sovyetler Birliğin’den uzaklaştırmaya yaramıştır. İkinci Dünya Savaşı sonrasında kurulan uluslararası sistem, gelişmiş ülke devletlerinin azgelişmiş ülke devletlerine dış yardımları ile doğrudan yatırımlara dayalı sermaye ihracı için gerekli altyapıyı oluşturmaktı.(Güler, 2005: 84) Türkiye’nin de arasında bulunduğu Marshall Yardımı alan ülkeler bu kategoriye girmekteydi.
Borç ilişkisi üzerine kurulu olan bu düzen 1970’lerde patlak veren krizlerle birlikte değişmeye başlamıştır. Yeni dünya düzenin bir öncekinden farkı, düzenleyici asli unsurlarının şu ya da bu devletin yanı sıra ve -belki de devletten çok- doğrudan sermayenin kendisi olmasıdır.(Güler, 2005: 85)
-Kalkınma Kavramının Gerileyişi
Daha önce de bahsettiğimiz gibi kalkınma kavramı etrafında kurulan yeni sömürü ilişkileri, yeni kurulan ulus devletler için büyük olumsuzluk içermekteydi. Öyle ki, İkinci Dünya Savaşı sonrasında Üçüncü Dünya ülkeleri her bir dolarlık ‘’zenginleştiklerinde’’, sanayileşmiş ülkeler 268 dolarlık zenginleşmişlerdi.(Aktaran Başkaya, 1994: 40)
Batı tipi bir ulus-devlet oluşturmaya yönelen yeni bağımsızlığa kavuşan ülkelerin, aradan geçen sürede gerçek anlamda bir ulus-devlet oluşturmaktan da uzak oldukları görüldü. Gerçekten söz konusu olan ulus-devlet değil, bir çeşit ‘’hayalet” ya da “içi boş kabuk” tu. Güçlü bir ekonomik temele dayanmayan, kendi kendine işlerliği olan ve ekonominin değişik sektörleri arasında uygun bir eklenmenin mevcut olmadığı koşullarda, Batı tipi bir ulus-devlet oluşturmak mümkün görünmüyordu. Zaten Batıdaki ulus-devletler de özel tarihsel koşulların ürünü olarak ortaya çıkmışlardı.(Başkaya, 1994: 41) Bu noktada kavramın taşıyıcılığını üstlenen Üçüncü Dünya ülkelerinin eksiklikleri öne çıkmaktadır.
Ayrıca, gelişme süreci, ilk baştaki iyimser beklentileri boşa çıkaracak kapsam ve dozda diğer bazı olumsuzluklar da sergilemiştir. Örneğin, yoksulluğun ortadan kaldırılamamış olması, ve kitle halinde ölümlere yol açan kıtlıklar gelişme sürecinin (ve dolayısıyla Gelişme İktisadı’nın) giderek daha ayrıntılı olarak sorgulanmasına neden olmuştur. Daha önemlisi, kıtlıkların gıda arzındaki tıkanıklıklardan çok, ülke içindeki bölgesel, etnik ve sınıf kavgalarından kaynaklandığına ilişkin gözlemler yalnız Üçüncü Dünya’yı oluşturan ülkeler arasında değil, bu ülkeler içinde de birlikteliğin sağlanamamış olduğunu göstermiş ve Gelişme İktisadı’nın ortaya çıkış ve varlık nedenine önemli bir darbe vurmuştur. (Şenses, 2001: 109)
Gelişme İktisadı’nın bir diğer önemli eksikliği, kısa dönem sorunları göz ardı etmesinden kaynaklanmıştır. Örneğin, 1950-75 dönemindeki gelişme performansını ayrıntılı olarak değerlendiren önemli bir çalışma (Aktaran Şenses, 2001: 111) kısa dönem sorunlara hemen hemen hiç yer ayırmamıştır. Bu durum bir ölçüde, 1970’li yılların başına kadar bu sorunların (belki Latin Amerika dışında) ön planda olmamasını yansıtmışsa da, 1970’li yıllarda başlayan dış şokların körüklediği kısa dönem istikrarsızlık had safhaya varınca, Gelişme İktisadı hazırlıksız yakalanmıştır.(Şenses, 2001: 111)
Ayrıca, 1970’lerden sonra devlete verilen görev ve rollerdeki değişim de kalkınma anlayışını geriye götürmüştür. Devlet müdahalelerinin, planlamanın ‘’lanetlendiği’’ koşullarda, elbette bilinçli sanayileşme, planlama, kalkınma programları da gözden düşecekti. Artık, bu aşamadan sonra, önemli olan ekonomiye bilinçli bir müdahale değil, kapitalizmin uluslararası düzeydeki işleyişine pasif bir biçimde uyum sağlamaktı... Piyasa güçlerine, piyasanın otomatik ve özdüzenleyiciliğine bel bağlandığı koşullarda, başlangıçtaki gibi bir “kalkınma” retoriği de söz konusu olamazdı.(Başkaya, 1994:43)
Bir diğer önemli etken bu dönemde sermayenin küreselleşme adı altında uluslararası alanda hakimiyet kurması ve çok uluslu şirketlerin dünya sermayesinde başat güç haline gelmesidir. Çok uluslu şirketlerin büyük bir güce ulaştığı koşullarda bu olgu sadece azgelişmiş ülkelerde değil, sanayileşmiş ülkelerde de devletin yapısını ve işlevini sarsıcı sonuçlar doğuracaktı. “Globalleşme” süreci daha önceki dönemde ortaya çıkmış olan devletin konumunu da ciddi bir biçimde sarstı. Zaten güçsüz olan ve sağlam bir ekonomik temele dayanmayan azgelişmiş ülke devletleri, yeni dönemde çokuluslu şirketlerin yeni stratejisine uyum sağlamak, bu amaçla da “laissez-faire”ci sloganlara sarılma tercihi yaptılar.(Başkaya, 1994:43)
Görüldüğü üzere Türkiye’de kalkınma konusu ve planlamanın aktif konu haline gelmesi dünyadaki konjonktürel değişimle paralellik göstermiştir. Devlet Planlama Teşkilatı merkezi planlama aracılığıyla kalkınma amacını güden bir kurum olarak karşımıza tesadüfen çıkmamıştır. Detaylarına ilerleyen konularda değinilecektir.
TÜRKİYE’DE KALKINMANIN KONUSU,SORUNLARI VE AKTÖRLERİ
-Erken Cumhuriyet ve Kalkınamama Mirası
İmparatorluğun,20. Yüzyılın başlarında kapitalist üretim örgütlenmesine yönelişi fakat bazı engellerle birlikte yarı-sömürge statüsüyle dışa bağımlılığı söz konusudur.(Boratav, 2004: 22) Bu engeller İmparatorluğun tarihselliğinden kaynaklanmaktaydı. Özellikle kapitülasyonlar ve ilkel kalmış üretim ilişkileri kapitalistleşme sürecinin önünde duran engellerdendi. Ulusal nitelikte bir kapitalizme yönelişin karşısına çıkan belki de en çetin nesnel engel, Türk burjuvazisinin cılızlığından kaynaklanmaktaydı.(Boratav, 2004: 23) Ayrıca, kapitalist üretimin ihtiyaç duyduğu hukuk düzeni ve bürokratik örgütlenmenin istikrarlı ve objektif olmasından ziyade İmparatorluk bu alanlarda keyfiyete dayanan patrimonyal ilişkiler ağına sahipti.
Osmanlı burjuvazisinin sanayide değil dış ticarette gelişmiş olması, buna bağlı olarak komprador bir özellik taşıması ve büyük ölçüde gayri müslim unsurlardan oluşuyor olması, ulusal nitelikli bir burjuva devrimini sürüklemesi için elverişli değildi.(Boratav, 2004: 24) Bir başka deyişle,20. Yüzyıl başlarındaki Osmanlı toplumunun koşullarında, sanayi tabanlı bir ulusal kapitalizmin ve sanayi burjuvazisinin değil, dışa bağımlı bir piyasa ekonomisinin ve bir ticaret burjuvazisinin varlığı söz konusudur.(Boratav, 2004: 26) Bu sebepledir ki 1929 Buhranına kadar olan sürede gerçekleştirilecek politikaların büyük bir bölümü bu yerli ve milli burjuva sınıfını oluşturmaya yönelik olacaktır.
1923 yılına kadar olan dönem tarihselliğinin sonucu olarak toplumsal ve ekonomik alanda kapitalizmin ortaya çıkması bünyesinde birçok olumsuz özellik barındırmaktaydı. Bu dönemde, 1914-1922 yıllarının getirdiği tüm yıkıma rağmen, savaş yıllarının bitiminde Anadolu ekonomisi savaş öncesine kıyasla daha bütünleşmiş, daha ulusal bir nitelik kazanmış bulunmaktaydı.(Boratav, 2004: 32)
Bahsettiğimiz dönemi daha iyi anlayabilmek için:
1)Tarımsal üretimde küçümsenmeyecek artışlar olmuştur.
2)Sanayide de 1908 sonrasında belirgin bir gelişme gözlenmektedir. 1915 yılında yapılan sayıma göre var olan sınai işletmelerin sayısı 255’ti ve bunların 72’si 1908 sonrasında kurulmuştu. Fakat sanayi kesiminin üretimi büyük oranda gıda ve dokuma sanayiinden kaynaklanmaktaydı. Ayrıca toplam işçi sayısının %71’i bu iki sektörde örgütlenmişti.
Kısacası, Osmanlı ekonomisinin tarım merkezli olduğu ve sınai üretimden görüleceği üzere sınai tüketimin aslında ithalat aracılığıyla karşılandığı görülmektedir. Bu dönemde cılız bir sanayi yapısının doğal sonucu olarak işçi sınıfının kentli nüfusun küçük bir bölümünü oluşturduğu da gözden kaçırılmalıdır.(Boratav, 2004: 36)
Türkiye’de kalkınma sorununu ve gerekliliğini anlamak adına ve sonraki yıllarda gerçekleştirilen politikalar için çalışmamıza bu çerçevede bir temel oluşturmamız büyük önem taşımaktadır.
1923 yılı Osmanlı İmparatorluğunun yıkılışı ve bıraktığı iktisadi, toplumsal ve siyasal olguların yeni kurulan Türkiye Cumhuriyetinde nasıl karşılık bulacaklarını simgeleyen bir yıldır. Siyasal anlamda yeni kurulan devletin sonuçları şüphesiz ki görünür biçimdedir. Lakin iktisadi olarak 1923 yılında başlayan değişim dönemi kesin bir kopuştan ziyade 1929 a kadar dönemselleştirebileceğimiz bir geçiş aşamasıdır. Bu dönemde daha önce bahsettiğimiz kapitalistleşmenin engellerinden olan burjuva sınıfının eksikliği ortadan kaldırılmaya çalışılmıştır. Devlet desteğiyle yerli sermayedar ‘’yetiştirme’’ girişimlerinin en etkili ve yaygın yöntemlerinin başında devlet tekellerinin imtiyazlı özel şahıs ve şirketlerce işletilmesi gelir.(Boratav, 2004: 40)
İzmir İktisat Kongeresi’nde Türkiye’nin kapitalist blok içerisinde yer alacağının dışında devletin piyasadaki konumu ve yabancı sermayeye dair kararlar alınmıştır. Yabancı sermayeye dönük uygulamada yerli sermaye ile ortaklık halinde gelen yabancı yatırımların öncelikle desteklenmesi gözetilmiştir. Ortaklığın yabancı unsuru sermayeyi sağlamakla; ortaklığın yerli unsuru, siyasi iktidarla yakınlık derecesine göre nüfuzunu kullanarak gerekli kolaylıkları elde etmekle yükümlüydüler.(Boratav, 2004: 42) Bu kararı da yerli bir burjuva sınıfı oluşturma çabasının bir parçası olarak ele almalıyız. Zira yabancı sermayedara tanınan öncelikte yerli öğesinin varlığı üretim süreciyle birlikte yerli burjuvaziyi de yaratma çabasını göstermektedir.
1923-1929 arası dönem Boratav’a göre ‘’açık ekonomi koşullarında yeniden inşa’’ yıllarıdır. Bu yıllarda ithalat ve ihracatın milli gelir içinde kapladığı paylar, sonraki elli yıl boyunca aşılmamış ve bu anlamda bu dönem Cumhuriyet tarihinin ‘’dışa açık’’ bir dönemi olma özelliğini kazanmıştır.(Boratav, 2004 :50) Fakat bu noktada dış ticaret etkinliklerinin niteliği ham madde ihracına ve sınai tüketim malı ithalatına dayanmaktaydı.
Türkiye’nin tarım merkezli ekonomisinin gelişiminde savaş sonrası, Anadolu’nun erkek nüfusunun yeniden toprağa dönmesine imkan veren barış koşulları en önemli rolü oynamakla birlikte, tarıma dönük olumlu politikaların fiyat ve vergi değişkenleri yoluyla çiftçiler lehine kaynak yaratan sonuçları belirleyici olmuştur.(Boratav, 2004: 51) Özellikle aşar vergisinin kaldırılması bu dönemin önemli gelişmelerindendir.
Ekonominin yeniden inşaa sürecinde bu bağlamda temel olarak tarım sektörü kullanılmış ve dönemin genel özelliklerini etkilemiştir.
Sanayinin gelişme hızı da bu dönem içinde yıllık %10.2 gibi küçümsenmeyecek bir ortalamaya ulaşmaktadır. Ancak, 1920’li yıllarda sanayi, milli gelirin öncü bir sektörü olabilecek boyutlar taşımıyordu; dönem ortalaması olarak GSMH içindeki payı sadece %11’i oluşturmaktaydı. Gerçekleşen yüksek büyüme hızı, dinamik bir sanayileşme temposunu değil, yukarıda da değindiğimiz gibi, bir yeniden inşa sürecini yansıtmaktadır.(Boratav, 2004: 51)
Boratav’a göre gerçekleştirilen köklü devrimlerin halk yığınları saflarında ciddi bir meşruiyet sorunu yaratmamış olmasında, bu dönemde milli gelirde sağlanan reel gelir artışlarının bütün sosyal sınıf ve tabakalara yayılmasıyla alakalıdır.(Boratav, 2004: 57) Dönemin ekonomi politiğini ifade etmek çalışmamız açısından önem taşımaktadır. İktisadi ve siyasi hayatın birbirleriyle olan etkileşiminin ve uyumunun toplum için büyük önem teşkil etmesinin yanında söz konusu yıllarda toplumsal ve hukuksal hayatta olan topyekün değişimlerden bağımsız olarak bu çalışmayı yürütmek mümkün gözükmemektedir. Kalkınmanın öznesi olarak tek bir kategoriyi ele almak analizimizi sığ yapacaktır. Kalkınmak şüphesiz ki toplumla alakalı olmasından kaynaklı olarak topluma dair her alanda bu gelişim sağlanmalıdır. Cumhuriyet ile birlikte eğitim alanında, sosyal hayatta ve hukuk düzeninde yapılan devrimler şimdiye kadar verdiğimiz bilgilerden uzak ve bağımsız düşünülmemelidir. Kalkınma, Türkiye devletinin karşısında görmek istediği yurttaş profilinden, tarım alanındaki gelişmeye kadar uzanan bir kavramın karşılığıdır.
Çalışmamızın bütünlüğü açısından buraya kadar anlattığımız dönemin bir paragrafta toplanması gerekirse;1908 sonrasında İttihatçıların ve 1923 İzmir İktisat Kongeresi’nden sonra Kemalistlerin modern bir kapitalist ekonominin oluşması için öngördükleri ana mekanizma, devletin bireyleri zenginleştirecek ortamı ve desteği sağlaması; böylece oluşacak (ve kısmen siyasi kadrolardan kaynaklanacak) yeni burjuvazinin yabancı sermayeyle (‘’eşit koşullarda’’) işbirliği ve ortaklık ilişkileri içine girerek gelişmeyi ve sanayileşmeyi gerçekleştirmesiydi. Sanayileşmeyi kolaylaştıracak ‘’ölçülü ve ılımlı’’ bir korumacı rejim yeğlenmekteydi; ancak 1908-1929 yıllarının uluslararası konjonktüründen ve Türkiye’nin özel durumundan doğan nesnel sınırlamalar Türkiye ekonomisinin dünya ekonomisiyle esas olarak bir ‘’serbest ticaret-açık kapı’’ ortamı içinde eklemlenmesi sonucunu veriyordu. (Boratav, 2004: 61)
-1929 Buhranı ve Korumacı Devlet Dönemi
1929 Buhranı Türk iktisat hayatının gündemine korumacılık görevini sağlayan devlet rolünü getirmiştir. Buhrana kadar olan dönemde devletin iktisadi hayatta rol almamasından bahsetmiyoruz. Devlet söz konusu yıllarda kamu harcamalarıyla gıda ve dokuma alanında sanayileşme çalışmalarını başlatmıştır, kriz sonrasında ithal ikameci yatırımlarla birlikte ilk fabrikalaşma hamlelerine sistemli olarak girişilmiştir. Devletin son derece aktif olduğu üretim çalışmaları Türkiye’de kapitalistleşmenin bir modeli olarak yaşanmıştır. Bir başka deyişle dönemin kendisine has şartlarında sermaye birikimi bizzat devlet eliyle sağlanmıştır. Kısacası, devlet yatırımcı, işletmeci ve denetleyici bir unsur olarak iktisadi hayatın gelişimine ve işleyişine büyük ölçüde egemen oluyordu.(Boratav, 2004: 65)
Bu dönemde yabancı sermayeye karşı izlenen politikaların değişimi dikkate değerdir.1930’lu yıllar ayrıca bir millileştirme sürecini de içerir. Bu bilgiyle birlikte kamu kuruluşlarının büyük oranda piyasa hakimiyetini sağlaması Türkiye’nin buhrana karşı gösterdiği refleksin merkezini oluşturur.
Devletçi politikaların en belirleyici yönü, tarım dışındaki üretken alanlarda devletin asli yatırımcı ve üretici unsur olarak ortaya çıkmasıdır. Devletin demir ve deniz yollarında, millileştirmelerden sonra belediye hizmetlerinde ve enerjide egemenliği bu dönemde kesinleşti. Sanayi ve maden sektörlerinde ise devlet işletmeleri, yatırımların ve üretimin büyük bölümünün yapıldığı sürükleyici kesim olarak belirdi. Devletin bu alanlardaki faaliyet ve yatırımlarının 1934 yılından itibaren Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı içinde programlandığını görüyoruz. Bugünkü planlama anlayışına uyan bir çerçeve içinde yer almamasına rağmen bu plan, Sovyet planlamasından sonra dünyadaki ilk planlama deneyimlerinden birini temsil eder. Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı’ndaki yatırım projelerinin, bazı aksamalara rağmen 1938’de gerçekleşmiş olduğu kabul edilmiş ve yeni plan çalışmalarına başlanmış; ancak savaş ortamında bu çalışmalar kesintiye uğramıştır.(Boratav, 2004: 70) Krize karşı gösterilen reflekslerden birisi de bu planlama çalışmasıdır.
1930-1939 arası dönem daha önce de belirttiğimiz gibi sanayileşme çalışmalarının bir devlet programı haline gelmesini sağlayan yıllardır. Fakat üretimin niteliğini belirtmekte fayda var. Türkiye bu yıllarda un, şeker ve dokuma merkezli bir üretime sahipti. Sanayi kesiminin gelişimi bu doğrultuda sağlanıyordu. Boratav’ a göre ; bu doğrultuda bir zorunlu ilk adım atılmadan herhangi bir sanayileşme sürecinin başlayabilmesi esasen söz konusu değildir. Üstelik yatırım malı ve ara mal üreten modern sanayi kollarının ilk kuruluş yılları da devletçilik dönemi içindedir. Metalurji, özellikle demir-çelik, kağıt ve kimya sanayi kollarında ilk modern tesisler bu yıllarda kurulmuş; inşaat malzemesi ve çimento üretiminde büyük sıçramalar gerçekleştirilmiştir. Makine ve teçhizat yatırımlarındaki ortalama yıllık artış hızı %10 dolaylarındadır.(Boratav,2004: 71)
Bu dönemde tek parti iktidarının ve siyasi kadroların birlikte hareket etmesinin sonucu olan bu politikalar Cumhuriyet tarihinin temelini oluşturmaktadır. İktisadi hayatın, toplumdan soyut bir şekilde ele alınması düşünülemez. Çözüm olarak uygulanan sanayileşme politikaları, iktidar kaygısına sahip olmayan bir tek parti eliyle gerçekleştirilmiştir. Ayrıca bu değişimlerin toplum üzerinde dönüşümlere yol açacak ve işçi sınıfının da planlara dahil edilmesini gündeme getirecektir.
-Savaş Yılları ve Politikalar
1940’lı yıllara gelindiğinde ise gündemde, Türkiye’nin kriz döneminde uyguladığı içe dönük politikaların sonucu olarak düşen ithalat ve İkinci Dünya Savaşı sebebiyle iş gücünün askere alınmasıyla düşen iç üretim bulunmaktadır.
İktisadi gelişme göstergeleri bakımından bir kesinti ve gerileme dönemi olarak değerlendirilebilecek olan 1940-1945 yılları, 1946’da Türkiye’yi iktisat politikaları, dünya içindeki konumu ve siyasi yapısı bakımından tamamen farklı bir gelişme doğrultusunda yöneltecek yeni güç dengelerinin kurulmasına yol açan önemli bir ‘’kuluçka dönemi’’ olarak da görülebilir.(Boratav,2004:83)
Devletin bu dönemde piyasa üzerindeki hakimiyeti sıkı bir hal almış bulunuyordu. Savaş döneminde Refik Saydam ve Şükrü Saraçoğlu hükümetleri görev yapmışlardı. Hükümetlerin temel problemleri büyük kentlerin beslenmesi, ısıtılması ve giydirilmesi bu problemin sınırı ise halk yığınlarının tahammüllerinin aşmamasıydı. Refik Saydam hükümetinin uygulamaları arasında tarım ürünlerine düşük fiyatla el koyma, çalışma sürelerinin uzatılması ve ücretlerin sınırlandırılması ile Milli Koruma Kanunu yer almaktaydı. Asker ucuza beslenmiş ve giydirilmiş; kentli nüfus ise gelir sınırları fazla zorlanmadan ekmek ve kömür sağlayabilmiştir. Şükrü Saraçoğlu hükümetiyse bu denetimleri kaldırma yada gevşetme yoluna gitti. Hükümet politikaları sonrasında savaş zenginleri kesimi ortaya çıktı. Ayrıca toplumsal açıdan Cumhuriyet tarihinin en büyük olaylarından birisi olan Varlık Vergisi bu dönemde ortaya çıkmıştır.(Boratav,2004:83,84,85)
Varlık Vergisi, temel olarak öncelerini de içine alacak şekilde bu savaş zenginleri kesimini de içine alan ticaret burjuvazisini vergilendirmeyi amaçlamıştır. Fakat verginin tahsil biçimi yeni tartışmalara sebep olacaktı ve uygulandığı kesim büyük oranda gayri müslimlerden oluşmaktaydı. Bu nedenle hükümetin amaçladığı ile sonuçlanan arasında büyük bir sapma söz konusu olmuş, bu vergi iktisadi hayatla sınırlı kalmayıp toplumsal birçok soruna sebep olmuştur.
İthalatın, dolayısıyla hammadde, ara malı ve yatırım malı biçimindeki üretim girdilerinin daralması ve faal nüfusun önemli bir bölümünün silah altına alınması sonunda 1940-1945 dönemi, tüm üretken sektörlerin ve milli gelirin daraldığı yıllar olarak ortaya çıkmaktadır.(Boratav,2004:86)
-Savaş yıllarının getirdiği kıtlık, ekonominin içinde bulunduğu zor durum, savaş zenginlerinin gelirlerini ellerinden almak için uygulanan adaletsiz vergi politikaları iktidardaki CHP için halk ile bir daha kapanması zor bir uçurum yaratmıştır.
-İkinci Serbest Ekonomi Dönemi ve Dünya Ekonomisine Eklemlenme Çabaları
1946 yılı, siyasal hayattaki çok partili düzen denemesi ve onun getirisi olan popülist siyasetçiler ile birlikte Türkiye’nin alışık olmadığı bir görünüm çizmekteydi.1946 yılına salt iktisadi bakımdan da bir dönüm noktası niteliği kazandıran özellik, on altı yıldır kesintisiz olarak izlenen kapalı, korumacı, dış dengeye dayalı ve içe dönük iktisat politikalarının adım adım gevşetildiği; ithalatın serbestleştirilerek büyük ölçüde artırıldığı; dış açıkların kronikleşmeye başladığı; dolayısıyla dış yardım, kredi ve yabancı sermaye yatırımlarıyla ayakta duran bir ekonomik yapının yerleşmesi olmuştur.(Boratav,2004:94)
Sonda söyleyeceğimiz şeyi başta söyleyecek olursak,1923-1929 yıllarının serbest ticaretçi açık ekonomi özelliklerini farklı bir ortamda yeniden gündeme getiren 1946-1953 dönemini, ‘’dünya ekonomisiyle farklı bir eklemlenme denemesi’’ olarak nitelendirmemiz yanlış olmayacaktır.(Boratav,2004:95)
Bu dönemden itibaren Türkiye’nin gündemi dış yardımlar ve krediler ile belirlenmeye başlanmıştır. Fakat Boratav’ a göre ‘’savaş sonuna 250 milyon dolarlık, yani 1946 ithalat hacminin iki mislinden daha fazla bir döviz rezerviyle ve 1946 yılında da 100 milyon dolara yakın bir dış ticaret fazlası veren Türkiye’nin, hiçbir ekonomik mantığa dayanmadığı halde yoğun bir dış yardım arama çabasına girmesi, önce Truman Doktrini, sonra da Marshall Planı çerçevesi içinde yardım almaya başlaması’’ nın hem CHP hem DP iktidarlarında uygulanması ilginçtir. Bu durumu bahsettiğimiz dünya sistemine eklemlenme girişiminin somut sonucu olarak ele alabiliriz. Ayrıca görüldüğü üzere ekonomik hayattaki rolü açısından devlet için bir gerileme söz konusudur.1947 yılında özel teşebbüsün rolünün ve tarım ulaştırma, enerji sektörlerine verilen önceliğin arttığı, uygulanmasa da ekonomik bakışa ilişkin bir fikir sahibi olabileceğimiz, Türkiye Kalkınma Planı iktidar tarafından hazırlatılmıştır.(Boratav,2004:98)
Bu gelişmeler, Türkiye’nin, uluslararası kapitalizmin savaş sonunda kurulan üst organlarına üye olması ve ülkenin Batılı (ve özellikle Amerikalı) uzman ve danışmanların sürekli bir uğrak yeri haline gelmesiyle birlikte gerçekleşmiştir. Türkiye, IMF, Dünya Bankası ve Avrupa İktisadi İşbirliği Örgütü’ne 1947’de,NATO’ya 1952’de üye olmuştur.1946 Nisanında Missouri zırhlısının İstanbul’u ziyaretiyle Türkiye-Amerika yakınlaşması, gösterişli bir biçimde, Türk kamuoyuna da benimsetildi. Bu yakınlaşma, Türkiye’nin 1950 yılında Kore Savaşına katılma kararı ile pekişecektir. Çoğu Amerikalı olan ve sistemli bir biçimde devletçi korumacı politikalara son verilmesini, Türkiye üzerindeki inceleme, öneri ve raporları ile telkin eden yabancı danışmanlar, iktisat politikalarının biçimlenmesinde rol oynayan dışsal etkenlerin arasında sayılabilir. Belli bir süre sonra, Amerikan kurumlarında ve üniversitelerinde ‘’yetiştirilen’’ Türk uzmanlar, aynı doğrultudaki önerilen hararetli savunucuları ve uygulayacıları olarak Türkiye Cumhuriyeti kamu yönetimine de egemen olacaklardı.(Boratav,2004:101)
Türkiye’nin bu dönemde izlediği politikalar dünya kapitalizmine bir hammadde sağlayıcısı olarak bütünleşme eğilimini göstermektedir. Dönem boyunca tarımın ortalama büyüme hızı %13.2’yi bulmuş ve %9.2’lik sınai büyüme hızını belirgin bir biçimde aşmıştır. Tarım kesiminin milli hasıla içindeki payı 1946-47 ortalaması olarak %42.0 iken, 1952-53’te bu oran %45.2’ye çıkmıştır. Aynı yıllar için sanayi sektörünün payı ise %15.2’den %13.5’e düşmüştür. Bu gelişme biçimi, bu dönemin dünya ekonomisi ile hammaddeci ihtisaslaşmaya dayanan bütünleşme eğiliminin bir yansımasıdır.(Boratav,2004:101)
1946-53 dönemindeki tarım merkezli hızlı büyüme, ithalatın artması ve pazar ekonomisinin buna bağlı olarak genişlemesi halk tabakalarının yaşam standartlarına yansımış ve mülkiyet ilişkilerini güçlendirmiştir. Ayrıca dünya ekonomisine entegre olma yolunda izlenen politikalar dış yardımların önemini arttırmış Türkiye’nin güçlü kapitalistleşme sürecini erken tamamlamış ülkelerine bağımlı olmasına sebep olmuştur. Bu doğrultuda da Türkiye dünya ekonomisinde açık pazar, ucuz iş gücü ve hammadde sağlayıcısı olarak konumlanmıştır.
Söz konusu yılların halk tabakalarına yansıması Boratav’a göre: ’’tüm sosyal grupların mutlak durumlarının ve yaşam koşullarının düzeldiği, reel gelirlerinin arttığı; buna karşılık ücretli-maaşlı grupların göreli durumlarının gerilediği; genel olarak mülk gelirlerinin ve özellikle ticaret sermayesinin milli hasıladan paylarının arttığı; geniş köylü kitlelerinin ise fiyat hareketleri nedeniyle bozulan bölüşüm ilişkilerini, üretim dinamizmi içinde fazlasıyla telafi edebilecekleri’’ şeklinde gerçekleşmiştir.
Sermaye birikimi açısından bu yılların ticaret sermayesine dönük gelişim sağladığını saptamak önemlidir. Zira 1954 yılından itibaren dış ekonomiye dönük getirilen sınırlamalar iki dönüşüme işaret etmektedir: İçe dönük birikim süreci yani ithal ikameci yaklaşım ve söz konusu ticaret burjuvazisinin, sanayi burjuvazisine dönüşmesi. İnceleme nesnemiz olan Devlet Planlama Teşkilatı’nın en önemli yönlerinden birisi işte bu birikim sürecinin kurumsallaşmasının sonucu olmasıdır.
Ülke içindeki ticari sermayenin, sanayi sermayesine dönüşüm süreci çerçevesinde,1950’lerin ortalarından itibaren fiili olarak yürütülen korumacı politikaların kurumsallaştırılmasına dönük çabaların, 1958 krizi sonrasında hızlandığı görülmektedir. Bu dönemde daha çok uluslararası kurumlardan gelen öneriler çerçevesinde , içe dönük birikim modelinin genel çerçevesini hazırlamak üzere düşünülen Koordinasyon Bakanlığı kurulmuştur.27 Mayıs 1960’ta yapılan askeri müdahaleden sonra ise , bu döneme kadar fiili olarak uygulanan içe dönük/ithal ikameci birikim modeli, Devlet Planlama Teşkilatı’nın(DPT) kuruluşuyla ‘’resmi’’ olarak uygulanmaya başlamıştır.(Aktaran Akçay,2007:52)
Çalışmamızın bu bölümünde Türkiye’nin, ekonomik gelişme sürecini, ekonomi politikalarını ve kaçınılmaz olarak siyasi ilişkilerini, özel mülkiyet ve gelişim sürecini ve son olarak da dünya ekonomisine eklemlenmesini ele aldık.
GİRİŞ
KALKINMA ANLAYIŞI: KAPİTALİZMİN PLANLANMASI
-Yeni Sömürgecilik ve Kalkınma
-Kalkınma Kavramının Gerileyişi
TÜRKİYE’DE KALKINMANIN KONUSU, SORUNLARI VE AKTÖRLERİ
-Erken Cumhuriyet ve Kalkınamama Mirası
-1929 Buhranı ve Korumacı Devlet Dönemi
-Savaş Yılları ve Politikalar
-İkinci Serbest Ekonomi Dönemi ve Dünya Ekonomisine Eklemlenme Çabaları
1960’LI YILLAR VE DEVLET PLANLAMA TEŞKİLATI
-İthal İkameci Sermaye Birikiminin Kurumsallaşması: Devlet Planlama Teşkilatı
-DPT: Kamuda Yeni Bir Tarz ve İlk Planlar
-1980 SONRASI: YENİ DÜNYA DÜZENİ VE DPT
SONUÇ
GİRİŞ
Nitelikleri ne olursa olsun devletlerin güvenlikten sonra gelen problemleri kalkınma konusudur. Bu çalışmada Türkiye tarihinde bu amacın taşıyıcısı olarak ortaya çıkan Devlet Planlama Teşkilatı incelenecektir.
Ülkelerin tarihsel gelişmişlik düzeyleri söz konusu problem olan kalkınma sürecini büyük oranda etkilemiştir. Kapitalistleşme süreçlerini erken tamamlayan devletler sektörler arası bir denge sağlamış, kaynak üretim ve dağıtım ilişkilerini şekillendirmiştir. Kalkınmanın ekonomik yönünün yanında toplumsal nitelikleri de bünyesinde barındırdığını unutmamalıyız.
Şüphesiz ki kalkınma problemi sadece devletler ve bürokrasisiyle alakalı bir konu değildir. Toplumsal dinamikler; mülkiyet ilişkileri, sivil toplum, özel sektörün piyasadaki paydası, devlete atfedilen rol kalkınma sürecinin büyük oranda belirleyicisi olmuştur. Örneğin, İngiltere’de kalkınma sürecinde devlet mefhumunun tarihselliği Fransa veya Türkiye’ye oranla daha etkisiz daha sönük kalmıştır.
Tarihsel sebeplere bağlı olarak, I. Dünya Savaşı sonrası yeni kurulan Türkiye devletine bu konuda büyük görev düşmektedir. Kuruluşunun ardından 1929 Ekonomik Kriziyle bir darbe daha alan Türkiye, düşük kişi başı gelire, yetersiz sermaye birikimine, az gelişmiş altyapı imkanlarına ve büyük oranda tarımsal üretime sahipti.
Türkiye, İzmir’de düzenlenen I. Türkiye İktisat Kongresinde kapitalist blok içinde yer aldığını gösteren bir takım kararlar alarak, özel teşebbüsün destekleneceği ilke edinilmiştir. Fakat ekonomik krizin sonuçlarına dünya devletlerinin çözüm olarak uyguladığı Keynesçi politikalar kalkınma süreçlerinde belirleyici olmuştur. Türkiye’de de uygulanan bu politikalarla devlet harcamaları artmış, ulusal boyutta sanayileşme çabalarına girişilmiştir. Böylece özel sektörün yetersizliği nedeniyle devlet eliyle sanayileşmeye gidilmiştir. Bu dönemde gerçekleştirilen harcamalar ve planlar belirli usul ve şekillere bağlı olmadığı, kurumsal bir çalışma ürününden çok hükümet programı olarak hayat buldukları için bu dönem planlı bir kalkınma programından uzaktır.
1960 sonrası dönemde kalkınma problemiyle alakalı örgütlenen Devlet Planlama Teşkilatını güvence altına alan anayasa yapıcıların iradeleri, 1961 Anayasası madde 41 ve 129’da düzenlenmiştir. Buna göre ‘’ İktisadî, sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarla gerçekleştirmek; bu maksatla, milli tasarrufu arttırmak, yatırımları toplum yararının gerektirdiği öncelikleri yöneltmek ve kalkınma plânlarını yapmak Devletin ödevidir.’’ Ayrıca bunu gerçekleştirecek olan Devlet Planlama Teşkilatı da 1961 Anayasasında düzenlenmiştir.
Bu noktadan sonra kalkınmanın bizzat Başbakana bağlı merkezi bir kurum eliyle yürütülmesi ve belirli usul ve uygulamalarla düzenlenmesi söz konusu olmuştur. Türkiye’nin kapitalistleşme ve modernleşme evrelerini geç tamamlayan bir devlet olması ve merkezi örgütlenmenin toplumla girdiği ilişkilerin yoğunluğu kamu harcamalarına dair belli aralıklarla planlamaya gidilmesini gerektirmiştir.
Sonuç olarak, kendisine has özellikleri sebebiyle 30 Eylül 1960’da 91 sayılı kanunla Devlet Planlama Teşkilatı 2011 yılında Kalkınma Bakanlığına dönüşesiye kadar Türkiye’nin sosyal ve ekonomik alanında belirleyici rol üstlenmiştir.
KALKINMA ANLAYIŞI: KAPİTALİZMİN PLANLANMASI
-Yeni Sömürgecilik ve Kalkınma
İkinci Dünya Savaşı sonrası ekonomik ve siyasal alanda hegemonyasını gerçekleştiren devlet ABD’ydi. Karşısında ise sosyalist üretim mekanizmasını temsil eden SSCB yer almaktaydı. Kalkınma anlayışı bu şekilde örgütlenmiş, iki kutuplu bir dünyada ortaya çıkmıştır. Bu dünya düzeninin bir diğer aktörüyse sömürgeciliğin tasfiyesinden sonra ekonomik olmasa da siyasal bağımsızlığını, bayrak bağımsızlığını sağlamış az gelişmiş ülkeler (AGÜ) di. Kapitalistleşme sürecini tamamlamış ülkelerin kalkınma kavramını hem yönetsel hem bilimsel alanın merkezine konumlandırması, hem kapitalizmin yeni bir görünümünü hem de yeni ulus devletlerin dünya ekonomisinde konumlanmasını sağlamıştır. Bu bağlamda kalkınma kelimesinin yaygınlaşması ve bunun İkinci Dünya Savaş sonrası döneme tekabül etmesi bir rastlantı değildir.
İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde kalkınma kavramı, yeni dönemin eşitsiz ilişkilerini ve hiyerarşiyi meşrulaştıran bir kavram olarak ortaya çıktı. Bu yüzden ideolojik işlevi mirasına konduğu kavramın aynısıydı. Bu sefer insanlığın tamamını kapsar hale gelmişti. Bu gün kalkınma sosyal ve ideolojik etkinliği tarihte görülmemiş bir efsaneye dönüşmüş durumdadır.(Başkaya, 1994: 20) Burada kalkınma kavramının ideolojik olarak Batı kapitalist blok tarafından dönüştürme ve kendine benzetme amacı güden bir işlev gördüğünü vurgulamalıyız. Batı bunu yaparken önce kendisini gelişmiş model ülke olarak merkeze oturtmakta, çevresindeki ülkelere de bu kategoriye girmek için yol haritaları sunmaktadır. Bu yol haritalarına maruz kalan ülkeler sömürgeciliğin tasfiyesi sonrası kurulan ulus devletler ve kapitalistleşme sürecini tamamlayamamış az gelişmiş ülkelerdir. O halde, Batı dışındaki her şey irrasyonel, akıl dışı, geri, gerici ve bilim karşıtıdır! Ve bu aşamadan sonra, herhangi bir düşüncenin bilimsel sayılması, rasyonel sayılması vb. Batı kökenli olmasıyla özdeş sayılmıştır.(Başkaya, 1994: 21)
Bahsettiğimiz yıllara her ne kadar sömürgeciliğin tasfiyesi desek de gelişmiş ülkeler ile yeni ulus devletler arasındaki ilişkilerin yeniden tanımlanması, sömürgecilik sonrası kurulan devletler için bir çeşit ‘’sömürgeciliğin içselleştirilmesi’’(Başkaya, 1994: 21) durumu yaratmıştır. Dünya ekonomik sisteminde ekonomik olarak hiçbir ağırlığı olmayan ve hammadde üretici bu devletler, Batı kapitalist blok tarafından artık şiddet ve zorla, askeri müdahaleyle değil bir çeşit rıza ile yönetilmekteydi. İkinci Dünya Savaşı sonrası yıllar, doğrudan sömürgeciliğin tasfiye edildiği yıllar oldu. Aslında söz konusu olan, sömürgeciliğin tasfiyesinden çok, doğrudan sömürgecilikten yeni sömürgeciliğe geçiş süreciydi. O zamana kadar tarihin nesnesi olan sömürge toplumları, “bağımsızlıkla” birlikte tarihin öznesi durumuna gelemediler.(Başkaya,1994: 30)
İkinci Dünya Savaşı sonrası kalkınma anlayışı hukuksal olarak eşit görünen ama ekonomik sebeplerin temellendirdiği eşit olmayan devletler arasındaki ilişkileri tanımladı. Bunun sonucu olarak da, yeni “bağımsızlığa” kavuşan ülkeler eskisinden daha çok uluslararası pazarın etkisi altına girdiler ve eşitsiz ticaret, yatırım vb. ilişkileri daha da derinleşerek devam etti. “Eski olan durum yeni bir görüntü altında, yeniymiş gibi göründü.’’ (Başkaya, 1994: 31)
Kalkınma anlayışının Batı kapitalist blok tarafından şekillendirilmesi, içeriğinin de ekonomik gelişmişlik verileriyle belirlenmesini beraberinde getirmiştir. Üretilen mal ve hizmetin niteliğini yok sayarak meta değerleriyle ortaya çıkan raporlarda ülkelerin gelişmişlik düzeyini GSMH belirlemekteydi. Bir kere kalkınmışlık söz konusu olduğunda, kavramın içeriği esas itibariyle ekonomik niteliktedir. Sosyal, kültürel, kurumsal, vb. gibi veçheler kavramın içeriğine dahil edilmiyor, ikinci olarak, ekonomik olan da pazar ilişkilerine dahil olan olarak kabul ediliyor. Parasal bir varlığı olmayan hiçbir şey ekonomik değer taşımıyor. Öte yandan ekonomik gelişmişlik düzeyi de kişi başına GSMH ile ölçülüyor. Dünya Bankası yıllık raporlarında ülkeleri gelişmişlik düzeylerine göre sıralamaya tabi tutarken, GSMH’yi esas alıyor. Kişi başına daha yüksek GSMH düzeyindeki bir ülke, sıralamada kendinden sonra gelene göre “daha iyi durumda”, daha müreffeh sayılıyor.(Başkaya, 1994: 38) Bunun sonucu olarak da çok uzun süre önce sanayileşme sürecini tamamlamış Avrupa ve ABD kalkınmışlık temelinde dünya ekonomik ve siyasal düzeninde başat güç olmaktaydı.
Kalkınmanın temel sorunu kapitalist üretim açısından zayıf kalmış ve sanayi üretimine sahip olmayan ülkelerin hızlı bir sanayileşme süreciyle bu üretime sahip olmasıdır. AGÜ’de 1950-75 döneminde gözlenen hızlı büyüme dünya ticaretindeki hızlı genişleme ve sanayileşmiş ülkelerdeki hızlı büyümeyle aynı döneme rastlamıştır. Özellikle 1980’li yılların başlarından itibaren, daraltıcı politikalar, sanayileşmiş ülkelerde durgunluğa ve korumacı önlemlerin yaygınlaşmasına yol açmış ve AGÜ ihracatını olumsuz yönde etkilemiştir.(Şenses, 2001: 96) Fakat görüldüğü gibi kalkınmanın bu ekonomik yönü AGÜ’lerin sistem içinde bağımlılığını arttırmıştır.
Kalkınma anlayışının dünya gündeminde hızlı ve etkili oluşunda akademilerin de payı büyüktür. İktisadi gücü elinde bulunduran kapitalist Batı bloğu tarafından belirlenen ve izlenen akademik çalışmalar az gelişmiş ülkelerin hemen hemen hepsinde faaliyet göstermiştir. Az gelişmiş ülkelerin en köklü ve saygın fakültelerinde ‘’amme idaresi kürsüleri’’ kurulmuştur. Yine hemen hemen aynı tarihlerde, 1950-55 yılları arasında dünyanın belirlenen birkaç bölgesel merkezinde birbirinin aynısı tüzüklere ve yapılara sahip ‘’amme idaresi enstitüleri’’ kurulmuştur. (Güler, 2005: 37) Çalışmamızın olgusu olan Devlet Planlama Teşkilatı’nın bu faaliyetlerin ardından ortaya çıkması bir tesadüf değildir.
Görüldüğü üzere İkinci Dünya Savaşı sonrası ortaya çıkan düzende ekonomik güç büyük oranda değiştirici niteliğe sahip olmuş ve dünyada pazarı, ihracatı ve ithalatıyla tek tip bir kapitalist devlet anlayışı oluşmuştur demek mümkün. Kalkınma iktisadı da bu amaç uğruna hem büyük devletler için güvenilir ve düzenli pazar alanları oluşturmuş hem de yeni kurulan ulus devletleri Sovyetler Birliğin’den uzaklaştırmaya yaramıştır. İkinci Dünya Savaşı sonrasında kurulan uluslararası sistem, gelişmiş ülke devletlerinin azgelişmiş ülke devletlerine dış yardımları ile doğrudan yatırımlara dayalı sermaye ihracı için gerekli altyapıyı oluşturmaktı.(Güler, 2005: 84) Türkiye’nin de arasında bulunduğu Marshall Yardımı alan ülkeler bu kategoriye girmekteydi.
Borç ilişkisi üzerine kurulu olan bu düzen 1970’lerde patlak veren krizlerle birlikte değişmeye başlamıştır. Yeni dünya düzenin bir öncekinden farkı, düzenleyici asli unsurlarının şu ya da bu devletin yanı sıra ve -belki de devletten çok- doğrudan sermayenin kendisi olmasıdır.(Güler, 2005: 85)
-Kalkınma Kavramının Gerileyişi
Daha önce de bahsettiğimiz gibi kalkınma kavramı etrafında kurulan yeni sömürü ilişkileri, yeni kurulan ulus devletler için büyük olumsuzluk içermekteydi. Öyle ki, İkinci Dünya Savaşı sonrasında Üçüncü Dünya ülkeleri her bir dolarlık ‘’zenginleştiklerinde’’, sanayileşmiş ülkeler 268 dolarlık zenginleşmişlerdi.(Aktaran Başkaya, 1994: 40)
Batı tipi bir ulus-devlet oluşturmaya yönelen yeni bağımsızlığa kavuşan ülkelerin, aradan geçen sürede gerçek anlamda bir ulus-devlet oluşturmaktan da uzak oldukları görüldü. Gerçekten söz konusu olan ulus-devlet değil, bir çeşit ‘’hayalet” ya da “içi boş kabuk” tu. Güçlü bir ekonomik temele dayanmayan, kendi kendine işlerliği olan ve ekonominin değişik sektörleri arasında uygun bir eklenmenin mevcut olmadığı koşullarda, Batı tipi bir ulus-devlet oluşturmak mümkün görünmüyordu. Zaten Batıdaki ulus-devletler de özel tarihsel koşulların ürünü olarak ortaya çıkmışlardı.(Başkaya, 1994: 41) Bu noktada kavramın taşıyıcılığını üstlenen Üçüncü Dünya ülkelerinin eksiklikleri öne çıkmaktadır.
Ayrıca, gelişme süreci, ilk baştaki iyimser beklentileri boşa çıkaracak kapsam ve dozda diğer bazı olumsuzluklar da sergilemiştir. Örneğin, yoksulluğun ortadan kaldırılamamış olması, ve kitle halinde ölümlere yol açan kıtlıklar gelişme sürecinin (ve dolayısıyla Gelişme İktisadı’nın) giderek daha ayrıntılı olarak sorgulanmasına neden olmuştur. Daha önemlisi, kıtlıkların gıda arzındaki tıkanıklıklardan çok, ülke içindeki bölgesel, etnik ve sınıf kavgalarından kaynaklandığına ilişkin gözlemler yalnız Üçüncü Dünya’yı oluşturan ülkeler arasında değil, bu ülkeler içinde de birlikteliğin sağlanamamış olduğunu göstermiş ve Gelişme İktisadı’nın ortaya çıkış ve varlık nedenine önemli bir darbe vurmuştur. (Şenses, 2001: 109)
Gelişme İktisadı’nın bir diğer önemli eksikliği, kısa dönem sorunları göz ardı etmesinden kaynaklanmıştır. Örneğin, 1950-75 dönemindeki gelişme performansını ayrıntılı olarak değerlendiren önemli bir çalışma (Aktaran Şenses, 2001: 111) kısa dönem sorunlara hemen hemen hiç yer ayırmamıştır. Bu durum bir ölçüde, 1970’li yılların başına kadar bu sorunların (belki Latin Amerika dışında) ön planda olmamasını yansıtmışsa da, 1970’li yıllarda başlayan dış şokların körüklediği kısa dönem istikrarsızlık had safhaya varınca, Gelişme İktisadı hazırlıksız yakalanmıştır.(Şenses, 2001: 111)
Ayrıca, 1970’lerden sonra devlete verilen görev ve rollerdeki değişim de kalkınma anlayışını geriye götürmüştür. Devlet müdahalelerinin, planlamanın ‘’lanetlendiği’’ koşullarda, elbette bilinçli sanayileşme, planlama, kalkınma programları da gözden düşecekti. Artık, bu aşamadan sonra, önemli olan ekonomiye bilinçli bir müdahale değil, kapitalizmin uluslararası düzeydeki işleyişine pasif bir biçimde uyum sağlamaktı... Piyasa güçlerine, piyasanın otomatik ve özdüzenleyiciliğine bel bağlandığı koşullarda, başlangıçtaki gibi bir “kalkınma” retoriği de söz konusu olamazdı.(Başkaya, 1994:43)
Bir diğer önemli etken bu dönemde sermayenin küreselleşme adı altında uluslararası alanda hakimiyet kurması ve çok uluslu şirketlerin dünya sermayesinde başat güç haline gelmesidir. Çok uluslu şirketlerin büyük bir güce ulaştığı koşullarda bu olgu sadece azgelişmiş ülkelerde değil, sanayileşmiş ülkelerde de devletin yapısını ve işlevini sarsıcı sonuçlar doğuracaktı. “Globalleşme” süreci daha önceki dönemde ortaya çıkmış olan devletin konumunu da ciddi bir biçimde sarstı. Zaten güçsüz olan ve sağlam bir ekonomik temele dayanmayan azgelişmiş ülke devletleri, yeni dönemde çokuluslu şirketlerin yeni stratejisine uyum sağlamak, bu amaçla da “laissez-faire”ci sloganlara sarılma tercihi yaptılar.(Başkaya, 1994:43)
Görüldüğü üzere Türkiye’de kalkınma konusu ve planlamanın aktif konu haline gelmesi dünyadaki konjonktürel değişimle paralellik göstermiştir. Devlet Planlama Teşkilatı merkezi planlama aracılığıyla kalkınma amacını güden bir kurum olarak karşımıza tesadüfen çıkmamıştır. Detaylarına ilerleyen konularda değinilecektir.
TÜRKİYE’DE KALKINMANIN KONUSU,SORUNLARI VE AKTÖRLERİ
-Erken Cumhuriyet ve Kalkınamama Mirası
İmparatorluğun,20. Yüzyılın başlarında kapitalist üretim örgütlenmesine yönelişi fakat bazı engellerle birlikte yarı-sömürge statüsüyle dışa bağımlılığı söz konusudur.(Boratav, 2004: 22) Bu engeller İmparatorluğun tarihselliğinden kaynaklanmaktaydı. Özellikle kapitülasyonlar ve ilkel kalmış üretim ilişkileri kapitalistleşme sürecinin önünde duran engellerdendi. Ulusal nitelikte bir kapitalizme yönelişin karşısına çıkan belki de en çetin nesnel engel, Türk burjuvazisinin cılızlığından kaynaklanmaktaydı.(Boratav, 2004: 23) Ayrıca, kapitalist üretimin ihtiyaç duyduğu hukuk düzeni ve bürokratik örgütlenmenin istikrarlı ve objektif olmasından ziyade İmparatorluk bu alanlarda keyfiyete dayanan patrimonyal ilişkiler ağına sahipti.
Osmanlı burjuvazisinin sanayide değil dış ticarette gelişmiş olması, buna bağlı olarak komprador bir özellik taşıması ve büyük ölçüde gayri müslim unsurlardan oluşuyor olması, ulusal nitelikli bir burjuva devrimini sürüklemesi için elverişli değildi.(Boratav, 2004: 24) Bir başka deyişle,20. Yüzyıl başlarındaki Osmanlı toplumunun koşullarında, sanayi tabanlı bir ulusal kapitalizmin ve sanayi burjuvazisinin değil, dışa bağımlı bir piyasa ekonomisinin ve bir ticaret burjuvazisinin varlığı söz konusudur.(Boratav, 2004: 26) Bu sebepledir ki 1929 Buhranına kadar olan sürede gerçekleştirilecek politikaların büyük bir bölümü bu yerli ve milli burjuva sınıfını oluşturmaya yönelik olacaktır.
1923 yılına kadar olan dönem tarihselliğinin sonucu olarak toplumsal ve ekonomik alanda kapitalizmin ortaya çıkması bünyesinde birçok olumsuz özellik barındırmaktaydı. Bu dönemde, 1914-1922 yıllarının getirdiği tüm yıkıma rağmen, savaş yıllarının bitiminde Anadolu ekonomisi savaş öncesine kıyasla daha bütünleşmiş, daha ulusal bir nitelik kazanmış bulunmaktaydı.(Boratav, 2004: 32)
Bahsettiğimiz dönemi daha iyi anlayabilmek için:
1)Tarımsal üretimde küçümsenmeyecek artışlar olmuştur.
2)Sanayide de 1908 sonrasında belirgin bir gelişme gözlenmektedir. 1915 yılında yapılan sayıma göre var olan sınai işletmelerin sayısı 255’ti ve bunların 72’si 1908 sonrasında kurulmuştu. Fakat sanayi kesiminin üretimi büyük oranda gıda ve dokuma sanayiinden kaynaklanmaktaydı. Ayrıca toplam işçi sayısının %71’i bu iki sektörde örgütlenmişti.
Kısacası, Osmanlı ekonomisinin tarım merkezli olduğu ve sınai üretimden görüleceği üzere sınai tüketimin aslında ithalat aracılığıyla karşılandığı görülmektedir. Bu dönemde cılız bir sanayi yapısının doğal sonucu olarak işçi sınıfının kentli nüfusun küçük bir bölümünü oluşturduğu da gözden kaçırılmalıdır.(Boratav, 2004: 36)
Türkiye’de kalkınma sorununu ve gerekliliğini anlamak adına ve sonraki yıllarda gerçekleştirilen politikalar için çalışmamıza bu çerçevede bir temel oluşturmamız büyük önem taşımaktadır.
1923 yılı Osmanlı İmparatorluğunun yıkılışı ve bıraktığı iktisadi, toplumsal ve siyasal olguların yeni kurulan Türkiye Cumhuriyetinde nasıl karşılık bulacaklarını simgeleyen bir yıldır. Siyasal anlamda yeni kurulan devletin sonuçları şüphesiz ki görünür biçimdedir. Lakin iktisadi olarak 1923 yılında başlayan değişim dönemi kesin bir kopuştan ziyade 1929 a kadar dönemselleştirebileceğimiz bir geçiş aşamasıdır. Bu dönemde daha önce bahsettiğimiz kapitalistleşmenin engellerinden olan burjuva sınıfının eksikliği ortadan kaldırılmaya çalışılmıştır. Devlet desteğiyle yerli sermayedar ‘’yetiştirme’’ girişimlerinin en etkili ve yaygın yöntemlerinin başında devlet tekellerinin imtiyazlı özel şahıs ve şirketlerce işletilmesi gelir.(Boratav, 2004: 40)
İzmir İktisat Kongeresi’nde Türkiye’nin kapitalist blok içerisinde yer alacağının dışında devletin piyasadaki konumu ve yabancı sermayeye dair kararlar alınmıştır. Yabancı sermayeye dönük uygulamada yerli sermaye ile ortaklık halinde gelen yabancı yatırımların öncelikle desteklenmesi gözetilmiştir. Ortaklığın yabancı unsuru sermayeyi sağlamakla; ortaklığın yerli unsuru, siyasi iktidarla yakınlık derecesine göre nüfuzunu kullanarak gerekli kolaylıkları elde etmekle yükümlüydüler.(Boratav, 2004: 42) Bu kararı da yerli bir burjuva sınıfı oluşturma çabasının bir parçası olarak ele almalıyız. Zira yabancı sermayedara tanınan öncelikte yerli öğesinin varlığı üretim süreciyle birlikte yerli burjuvaziyi de yaratma çabasını göstermektedir.
1923-1929 arası dönem Boratav’a göre ‘’açık ekonomi koşullarında yeniden inşa’’ yıllarıdır. Bu yıllarda ithalat ve ihracatın milli gelir içinde kapladığı paylar, sonraki elli yıl boyunca aşılmamış ve bu anlamda bu dönem Cumhuriyet tarihinin ‘’dışa açık’’ bir dönemi olma özelliğini kazanmıştır.(Boratav, 2004 :50) Fakat bu noktada dış ticaret etkinliklerinin niteliği ham madde ihracına ve sınai tüketim malı ithalatına dayanmaktaydı.
Türkiye’nin tarım merkezli ekonomisinin gelişiminde savaş sonrası, Anadolu’nun erkek nüfusunun yeniden toprağa dönmesine imkan veren barış koşulları en önemli rolü oynamakla birlikte, tarıma dönük olumlu politikaların fiyat ve vergi değişkenleri yoluyla çiftçiler lehine kaynak yaratan sonuçları belirleyici olmuştur.(Boratav, 2004: 51) Özellikle aşar vergisinin kaldırılması bu dönemin önemli gelişmelerindendir.
Ekonominin yeniden inşaa sürecinde bu bağlamda temel olarak tarım sektörü kullanılmış ve dönemin genel özelliklerini etkilemiştir.
Sanayinin gelişme hızı da bu dönem içinde yıllık %10.2 gibi küçümsenmeyecek bir ortalamaya ulaşmaktadır. Ancak, 1920’li yıllarda sanayi, milli gelirin öncü bir sektörü olabilecek boyutlar taşımıyordu; dönem ortalaması olarak GSMH içindeki payı sadece %11’i oluşturmaktaydı. Gerçekleşen yüksek büyüme hızı, dinamik bir sanayileşme temposunu değil, yukarıda da değindiğimiz gibi, bir yeniden inşa sürecini yansıtmaktadır.(Boratav, 2004: 51)
Boratav’a göre gerçekleştirilen köklü devrimlerin halk yığınları saflarında ciddi bir meşruiyet sorunu yaratmamış olmasında, bu dönemde milli gelirde sağlanan reel gelir artışlarının bütün sosyal sınıf ve tabakalara yayılmasıyla alakalıdır.(Boratav, 2004: 57) Dönemin ekonomi politiğini ifade etmek çalışmamız açısından önem taşımaktadır. İktisadi ve siyasi hayatın birbirleriyle olan etkileşiminin ve uyumunun toplum için büyük önem teşkil etmesinin yanında söz konusu yıllarda toplumsal ve hukuksal hayatta olan topyekün değişimlerden bağımsız olarak bu çalışmayı yürütmek mümkün gözükmemektedir. Kalkınmanın öznesi olarak tek bir kategoriyi ele almak analizimizi sığ yapacaktır. Kalkınmak şüphesiz ki toplumla alakalı olmasından kaynaklı olarak topluma dair her alanda bu gelişim sağlanmalıdır. Cumhuriyet ile birlikte eğitim alanında, sosyal hayatta ve hukuk düzeninde yapılan devrimler şimdiye kadar verdiğimiz bilgilerden uzak ve bağımsız düşünülmemelidir. Kalkınma, Türkiye devletinin karşısında görmek istediği yurttaş profilinden, tarım alanındaki gelişmeye kadar uzanan bir kavramın karşılığıdır.
Çalışmamızın bütünlüğü açısından buraya kadar anlattığımız dönemin bir paragrafta toplanması gerekirse;1908 sonrasında İttihatçıların ve 1923 İzmir İktisat Kongeresi’nden sonra Kemalistlerin modern bir kapitalist ekonominin oluşması için öngördükleri ana mekanizma, devletin bireyleri zenginleştirecek ortamı ve desteği sağlaması; böylece oluşacak (ve kısmen siyasi kadrolardan kaynaklanacak) yeni burjuvazinin yabancı sermayeyle (‘’eşit koşullarda’’) işbirliği ve ortaklık ilişkileri içine girerek gelişmeyi ve sanayileşmeyi gerçekleştirmesiydi. Sanayileşmeyi kolaylaştıracak ‘’ölçülü ve ılımlı’’ bir korumacı rejim yeğlenmekteydi; ancak 1908-1929 yıllarının uluslararası konjonktüründen ve Türkiye’nin özel durumundan doğan nesnel sınırlamalar Türkiye ekonomisinin dünya ekonomisiyle esas olarak bir ‘’serbest ticaret-açık kapı’’ ortamı içinde eklemlenmesi sonucunu veriyordu. (Boratav, 2004: 61)
-1929 Buhranı ve Korumacı Devlet Dönemi
1929 Buhranı Türk iktisat hayatının gündemine korumacılık görevini sağlayan devlet rolünü getirmiştir. Buhrana kadar olan dönemde devletin iktisadi hayatta rol almamasından bahsetmiyoruz. Devlet söz konusu yıllarda kamu harcamalarıyla gıda ve dokuma alanında sanayileşme çalışmalarını başlatmıştır, kriz sonrasında ithal ikameci yatırımlarla birlikte ilk fabrikalaşma hamlelerine sistemli olarak girişilmiştir. Devletin son derece aktif olduğu üretim çalışmaları Türkiye’de kapitalistleşmenin bir modeli olarak yaşanmıştır. Bir başka deyişle dönemin kendisine has şartlarında sermaye birikimi bizzat devlet eliyle sağlanmıştır. Kısacası, devlet yatırımcı, işletmeci ve denetleyici bir unsur olarak iktisadi hayatın gelişimine ve işleyişine büyük ölçüde egemen oluyordu.(Boratav, 2004: 65)
Bu dönemde yabancı sermayeye karşı izlenen politikaların değişimi dikkate değerdir.1930’lu yıllar ayrıca bir millileştirme sürecini de içerir. Bu bilgiyle birlikte kamu kuruluşlarının büyük oranda piyasa hakimiyetini sağlaması Türkiye’nin buhrana karşı gösterdiği refleksin merkezini oluşturur.
Devletçi politikaların en belirleyici yönü, tarım dışındaki üretken alanlarda devletin asli yatırımcı ve üretici unsur olarak ortaya çıkmasıdır. Devletin demir ve deniz yollarında, millileştirmelerden sonra belediye hizmetlerinde ve enerjide egemenliği bu dönemde kesinleşti. Sanayi ve maden sektörlerinde ise devlet işletmeleri, yatırımların ve üretimin büyük bölümünün yapıldığı sürükleyici kesim olarak belirdi. Devletin bu alanlardaki faaliyet ve yatırımlarının 1934 yılından itibaren Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı içinde programlandığını görüyoruz. Bugünkü planlama anlayışına uyan bir çerçeve içinde yer almamasına rağmen bu plan, Sovyet planlamasından sonra dünyadaki ilk planlama deneyimlerinden birini temsil eder. Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı’ndaki yatırım projelerinin, bazı aksamalara rağmen 1938’de gerçekleşmiş olduğu kabul edilmiş ve yeni plan çalışmalarına başlanmış; ancak savaş ortamında bu çalışmalar kesintiye uğramıştır.(Boratav, 2004: 70) Krize karşı gösterilen reflekslerden birisi de bu planlama çalışmasıdır.
1930-1939 arası dönem daha önce de belirttiğimiz gibi sanayileşme çalışmalarının bir devlet programı haline gelmesini sağlayan yıllardır. Fakat üretimin niteliğini belirtmekte fayda var. Türkiye bu yıllarda un, şeker ve dokuma merkezli bir üretime sahipti. Sanayi kesiminin gelişimi bu doğrultuda sağlanıyordu. Boratav’ a göre ; bu doğrultuda bir zorunlu ilk adım atılmadan herhangi bir sanayileşme sürecinin başlayabilmesi esasen söz konusu değildir. Üstelik yatırım malı ve ara mal üreten modern sanayi kollarının ilk kuruluş yılları da devletçilik dönemi içindedir. Metalurji, özellikle demir-çelik, kağıt ve kimya sanayi kollarında ilk modern tesisler bu yıllarda kurulmuş; inşaat malzemesi ve çimento üretiminde büyük sıçramalar gerçekleştirilmiştir. Makine ve teçhizat yatırımlarındaki ortalama yıllık artış hızı %10 dolaylarındadır.(Boratav,2004: 71)
Bu dönemde tek parti iktidarının ve siyasi kadroların birlikte hareket etmesinin sonucu olan bu politikalar Cumhuriyet tarihinin temelini oluşturmaktadır. İktisadi hayatın, toplumdan soyut bir şekilde ele alınması düşünülemez. Çözüm olarak uygulanan sanayileşme politikaları, iktidar kaygısına sahip olmayan bir tek parti eliyle gerçekleştirilmiştir. Ayrıca bu değişimlerin toplum üzerinde dönüşümlere yol açacak ve işçi sınıfının da planlara dahil edilmesini gündeme getirecektir.
-Savaş Yılları ve Politikalar
1940’lı yıllara gelindiğinde ise gündemde, Türkiye’nin kriz döneminde uyguladığı içe dönük politikaların sonucu olarak düşen ithalat ve İkinci Dünya Savaşı sebebiyle iş gücünün askere alınmasıyla düşen iç üretim bulunmaktadır.
İktisadi gelişme göstergeleri bakımından bir kesinti ve gerileme dönemi olarak değerlendirilebilecek olan 1940-1945 yılları, 1946’da Türkiye’yi iktisat politikaları, dünya içindeki konumu ve siyasi yapısı bakımından tamamen farklı bir gelişme doğrultusunda yöneltecek yeni güç dengelerinin kurulmasına yol açan önemli bir ‘’kuluçka dönemi’’ olarak da görülebilir.(Boratav,2004:83)
Devletin bu dönemde piyasa üzerindeki hakimiyeti sıkı bir hal almış bulunuyordu. Savaş döneminde Refik Saydam ve Şükrü Saraçoğlu hükümetleri görev yapmışlardı. Hükümetlerin temel problemleri büyük kentlerin beslenmesi, ısıtılması ve giydirilmesi bu problemin sınırı ise halk yığınlarının tahammüllerinin aşmamasıydı. Refik Saydam hükümetinin uygulamaları arasında tarım ürünlerine düşük fiyatla el koyma, çalışma sürelerinin uzatılması ve ücretlerin sınırlandırılması ile Milli Koruma Kanunu yer almaktaydı. Asker ucuza beslenmiş ve giydirilmiş; kentli nüfus ise gelir sınırları fazla zorlanmadan ekmek ve kömür sağlayabilmiştir. Şükrü Saraçoğlu hükümetiyse bu denetimleri kaldırma yada gevşetme yoluna gitti. Hükümet politikaları sonrasında savaş zenginleri kesimi ortaya çıktı. Ayrıca toplumsal açıdan Cumhuriyet tarihinin en büyük olaylarından birisi olan Varlık Vergisi bu dönemde ortaya çıkmıştır.(Boratav,2004:83,84,85)
Varlık Vergisi, temel olarak öncelerini de içine alacak şekilde bu savaş zenginleri kesimini de içine alan ticaret burjuvazisini vergilendirmeyi amaçlamıştır. Fakat verginin tahsil biçimi yeni tartışmalara sebep olacaktı ve uygulandığı kesim büyük oranda gayri müslimlerden oluşmaktaydı. Bu nedenle hükümetin amaçladığı ile sonuçlanan arasında büyük bir sapma söz konusu olmuş, bu vergi iktisadi hayatla sınırlı kalmayıp toplumsal birçok soruna sebep olmuştur.
İthalatın, dolayısıyla hammadde, ara malı ve yatırım malı biçimindeki üretim girdilerinin daralması ve faal nüfusun önemli bir bölümünün silah altına alınması sonunda 1940-1945 dönemi, tüm üretken sektörlerin ve milli gelirin daraldığı yıllar olarak ortaya çıkmaktadır.(Boratav,2004:86)
-Savaş yıllarının getirdiği kıtlık, ekonominin içinde bulunduğu zor durum, savaş zenginlerinin gelirlerini ellerinden almak için uygulanan adaletsiz vergi politikaları iktidardaki CHP için halk ile bir daha kapanması zor bir uçurum yaratmıştır.
-İkinci Serbest Ekonomi Dönemi ve Dünya Ekonomisine Eklemlenme Çabaları
1946 yılı, siyasal hayattaki çok partili düzen denemesi ve onun getirisi olan popülist siyasetçiler ile birlikte Türkiye’nin alışık olmadığı bir görünüm çizmekteydi.1946 yılına salt iktisadi bakımdan da bir dönüm noktası niteliği kazandıran özellik, on altı yıldır kesintisiz olarak izlenen kapalı, korumacı, dış dengeye dayalı ve içe dönük iktisat politikalarının adım adım gevşetildiği; ithalatın serbestleştirilerek büyük ölçüde artırıldığı; dış açıkların kronikleşmeye başladığı; dolayısıyla dış yardım, kredi ve yabancı sermaye yatırımlarıyla ayakta duran bir ekonomik yapının yerleşmesi olmuştur.(Boratav,2004:94)
Sonda söyleyeceğimiz şeyi başta söyleyecek olursak,1923-1929 yıllarının serbest ticaretçi açık ekonomi özelliklerini farklı bir ortamda yeniden gündeme getiren 1946-1953 dönemini, ‘’dünya ekonomisiyle farklı bir eklemlenme denemesi’’ olarak nitelendirmemiz yanlış olmayacaktır.(Boratav,2004:95)
Bu dönemden itibaren Türkiye’nin gündemi dış yardımlar ve krediler ile belirlenmeye başlanmıştır. Fakat Boratav’ a göre ‘’savaş sonuna 250 milyon dolarlık, yani 1946 ithalat hacminin iki mislinden daha fazla bir döviz rezerviyle ve 1946 yılında da 100 milyon dolara yakın bir dış ticaret fazlası veren Türkiye’nin, hiçbir ekonomik mantığa dayanmadığı halde yoğun bir dış yardım arama çabasına girmesi, önce Truman Doktrini, sonra da Marshall Planı çerçevesi içinde yardım almaya başlaması’’ nın hem CHP hem DP iktidarlarında uygulanması ilginçtir. Bu durumu bahsettiğimiz dünya sistemine eklemlenme girişiminin somut sonucu olarak ele alabiliriz. Ayrıca görüldüğü üzere ekonomik hayattaki rolü açısından devlet için bir gerileme söz konusudur.1947 yılında özel teşebbüsün rolünün ve tarım ulaştırma, enerji sektörlerine verilen önceliğin arttığı, uygulanmasa da ekonomik bakışa ilişkin bir fikir sahibi olabileceğimiz, Türkiye Kalkınma Planı iktidar tarafından hazırlatılmıştır.(Boratav,2004:98)
Bu gelişmeler, Türkiye’nin, uluslararası kapitalizmin savaş sonunda kurulan üst organlarına üye olması ve ülkenin Batılı (ve özellikle Amerikalı) uzman ve danışmanların sürekli bir uğrak yeri haline gelmesiyle birlikte gerçekleşmiştir. Türkiye, IMF, Dünya Bankası ve Avrupa İktisadi İşbirliği Örgütü’ne 1947’de,NATO’ya 1952’de üye olmuştur.1946 Nisanında Missouri zırhlısının İstanbul’u ziyaretiyle Türkiye-Amerika yakınlaşması, gösterişli bir biçimde, Türk kamuoyuna da benimsetildi. Bu yakınlaşma, Türkiye’nin 1950 yılında Kore Savaşına katılma kararı ile pekişecektir. Çoğu Amerikalı olan ve sistemli bir biçimde devletçi korumacı politikalara son verilmesini, Türkiye üzerindeki inceleme, öneri ve raporları ile telkin eden yabancı danışmanlar, iktisat politikalarının biçimlenmesinde rol oynayan dışsal etkenlerin arasında sayılabilir. Belli bir süre sonra, Amerikan kurumlarında ve üniversitelerinde ‘’yetiştirilen’’ Türk uzmanlar, aynı doğrultudaki önerilen hararetli savunucuları ve uygulayacıları olarak Türkiye Cumhuriyeti kamu yönetimine de egemen olacaklardı.(Boratav,2004:101)
Türkiye’nin bu dönemde izlediği politikalar dünya kapitalizmine bir hammadde sağlayıcısı olarak bütünleşme eğilimini göstermektedir. Dönem boyunca tarımın ortalama büyüme hızı %13.2’yi bulmuş ve %9.2’lik sınai büyüme hızını belirgin bir biçimde aşmıştır. Tarım kesiminin milli hasıla içindeki payı 1946-47 ortalaması olarak %42.0 iken, 1952-53’te bu oran %45.2’ye çıkmıştır. Aynı yıllar için sanayi sektörünün payı ise %15.2’den %13.5’e düşmüştür. Bu gelişme biçimi, bu dönemin dünya ekonomisi ile hammaddeci ihtisaslaşmaya dayanan bütünleşme eğiliminin bir yansımasıdır.(Boratav,2004:101)
1946-53 dönemindeki tarım merkezli hızlı büyüme, ithalatın artması ve pazar ekonomisinin buna bağlı olarak genişlemesi halk tabakalarının yaşam standartlarına yansımış ve mülkiyet ilişkilerini güçlendirmiştir. Ayrıca dünya ekonomisine entegre olma yolunda izlenen politikalar dış yardımların önemini arttırmış Türkiye’nin güçlü kapitalistleşme sürecini erken tamamlamış ülkelerine bağımlı olmasına sebep olmuştur. Bu doğrultuda da Türkiye dünya ekonomisinde açık pazar, ucuz iş gücü ve hammadde sağlayıcısı olarak konumlanmıştır.
Söz konusu yılların halk tabakalarına yansıması Boratav’a göre: ’’tüm sosyal grupların mutlak durumlarının ve yaşam koşullarının düzeldiği, reel gelirlerinin arttığı; buna karşılık ücretli-maaşlı grupların göreli durumlarının gerilediği; genel olarak mülk gelirlerinin ve özellikle ticaret sermayesinin milli hasıladan paylarının arttığı; geniş köylü kitlelerinin ise fiyat hareketleri nedeniyle bozulan bölüşüm ilişkilerini, üretim dinamizmi içinde fazlasıyla telafi edebilecekleri’’ şeklinde gerçekleşmiştir.
Sermaye birikimi açısından bu yılların ticaret sermayesine dönük gelişim sağladığını saptamak önemlidir. Zira 1954 yılından itibaren dış ekonomiye dönük getirilen sınırlamalar iki dönüşüme işaret etmektedir: İçe dönük birikim süreci yani ithal ikameci yaklaşım ve söz konusu ticaret burjuvazisinin, sanayi burjuvazisine dönüşmesi. İnceleme nesnemiz olan Devlet Planlama Teşkilatı’nın en önemli yönlerinden birisi işte bu birikim sürecinin kurumsallaşmasının sonucu olmasıdır.
Ülke içindeki ticari sermayenin, sanayi sermayesine dönüşüm süreci çerçevesinde,1950’lerin ortalarından itibaren fiili olarak yürütülen korumacı politikaların kurumsallaştırılmasına dönük çabaların, 1958 krizi sonrasında hızlandığı görülmektedir. Bu dönemde daha çok uluslararası kurumlardan gelen öneriler çerçevesinde , içe dönük birikim modelinin genel çerçevesini hazırlamak üzere düşünülen Koordinasyon Bakanlığı kurulmuştur.27 Mayıs 1960’ta yapılan askeri müdahaleden sonra ise , bu döneme kadar fiili olarak uygulanan içe dönük/ithal ikameci birikim modeli, Devlet Planlama Teşkilatı’nın(DPT) kuruluşuyla ‘’resmi’’ olarak uygulanmaya başlamıştır.(Aktaran Akçay,2007:52)
Çalışmamızın bu bölümünde Türkiye’nin, ekonomik gelişme sürecini, ekonomi politikalarını ve kaçınılmaz olarak siyasi ilişkilerini, özel mülkiyet ve gelişim sürecini ve son olarak da dünya ekonomisine eklemlenmesini ele aldık.
1960’LI
YILLAR VE DEVLET PLANLAMA TEŞKİLATI
Devlet Planlama Teşkilatı, ulusal çapta merkezi bir planlama örgütüdür. Ortaya çıktığı dönemdeki Türkiye’nin ve uluslararası alanın özelliklerini çalışmamızın bu kısmına kadar anlatmaya çalıştık. Şimdi çalışmamızın nesnesi Devlet Planlama Teşkilatı’na ve geçirdiği değişimlere eğileceğiz. Fakat bu noktada ulusal planlamayı tanımlamamız çalışmamız için faydalı olacaktır. Ulusal planlama, öngörülen bir süre içerisinde ulaşılmak üzere ulusal ve uluslararası düzlemde ekonomik, siyasi ya da toplumsal hedefleri belirleme ve ulusal kaynakları bu hedefler doğrultusunda harekete geçirme eylemidir. Ulusal planlamanın içeriğini, eğitim, sağlık, insan gücü, sosyal güvenlik, kentleşme, spor, kültür gibi toplumsal; çevre, doğal kaynaklar, ulaşım, enerji, teknoloji gibi fiziksel ya da teknik; üretim, tüketim, gelir dağılımı gibi ekonomik konular oluşturabilir.(Sezen, 1994: 20)
-İthal İkameci Sermaye Birikiminin Kurumsallaşması: Devlet Planlama Teşkilatı
Önceki bölümde DPT’nin ithal ikameci politikalar çerçevesinde kurulduğunu söylemiştik. Peki Türkiye’yi ithal ikameci politikalara yönlendiren şey neydi? Bunun için 1958 yılına bakmak gerekmektedir. Bu yılların önemi Türkiye’nin dış yardım yani kredi ve borç kaynaklarının tükenmiş olmasıdır.
‘’1958 krizine gelene kadar geçen sürede 1950’lerin başında uygulanan dış ticaretin serbestleştirilmesi politikası sonucunda ,ithalat patlaması yaşanmış ve dövize olan ihtiyaç artmıştır. O dönemde Türkiye’nin döviz kazanma imkanları da oldukça sınırlıdır. İhraç malları birkaç tarım ürününden ibaretken, herhangi bir sanayi malı ihraç edilememektedir. Başka bir değişle ihracat yolu ile döviz kazanılamamaktadır. Her ne kadar 1954 yılından itibaren ithalatta kısıtlamalara gidilerek, dış denge kurulmaya çalışılsa da bu politikada başarılı olunamamıştır. Bu nedenle özellikle 1950’lerin sonlarına doğru, dış yardım ya da borç gittikçe önemli hale gelmeye başlamıştır. Bu sürecin sonunda ise ,yeni borçlar alabilmek için uluslararası kurumların taleplerine uyum sağlanması gerekmektedir.’’
Buna göre her ne kadar içe dönük sermaye birikimini amaç edinse de DPT büyük oranda dış aktörler tarafından planlama hakkındaki önerileri doğrultusunda oluşturulmuştur. Daha önce de bahsettiğimiz Koordinasyon Bakanlığı OEEC’nin Türkiye hakkındaki raporunda yer alması ve görevlerinin tanımlanması dış aktörlerin ne kadar etkili olduğuna örnek verilebilir. Fakat bu salt şekilde öneriyi gerçekleştirme ilişkisi değil içe dönük birikim modelinin de ihtiyaçlarının karşılanması amacı güden bir uygulamadır.
Uluslararası kurumların rapor faaliyetleri ve önerilerinin ne kadar önemli ve yaptırım gücü yüksek olduğunu anlamak için planlamanın ilk adımlarının, serbest ekonomiyi savunan ve planlamayı devletçi bir anlayışın yansıması olarak gören Demokrat Parti iktidarı yıllarında başladığını unutmamak gerekir.
DPT’nin oluşumunda görüldüğü üzere karmaşık ilişkiler söz konusudur. Sonuç olarak ekonomik sorunlara çözüm bulmak isteyen askeri rejim,20 Haziran 1960’da açıklanan Bakanlar Kurulu kararıyla devlet harcamalarını planlı şekilde yapacak merkezi bir örgütlenme olan DPT’yi kurmuşlardır.
91 sayılı yasaya göre DPT aşağıdaki görevleri yerine getirmekle yükümlüdür:
1.’’Memleketin tabii, beşeri ve iktisadi her türlü kaynak imkanlarını tam bir şekilde tespit ederek takip edecek iktisadi ve sosyal politikayı ve hedefleri tayinde Hükümete yardımcı olmak;
2.Muhtelif Bakanlıkların iktisadi politikayı ilgilendiren faaliyetlerinde koordinasyonu temin etmek için tavsiyelerde bulunmak ve bu hususlarda müşavirlik yapmak;
3.Hükümetçe kabul edilen hedefleri gerçekleştirecek uzun ve kısa vadeli planlar hazırlamak;
4.Planların başarı ile uygulanabilmesi için ilgili daire ve müesseselerle mahalli idarelerin kuruluş ve işleyişlerinin ıslahı hususunda tavsiyelerde bulunmak;
5.Planın uygulanmasını takip etmek, değerlendirmek ve gerekli hallerde planda değişiklikler yapmak;
6.Özel sektörün faaliyetlerini planın hedef ve gayelerine uygun bir şekilde teşvik ve tanzim edecek tedbirleri tavsiye etmek’’(Aktaran Akçay, 2007:77)
Kuruluş kanununda verilen yetkilere bakıldığında, DPT’nin siyasal iktidarların alacağı temel kararlar doğrultusunda onlara ‘’yardımcı olan’’, ‘’tavsiyelerde bulunan’’, ve ‘’müşavirlik yapan’’ bir kurum olduğu görülmektedir.
Ayrıca DPT’ye, gelecek iktidarların baskılarından ve faaliyetlerinden korumak adına anayasal statü sağlanmıştır.1961 Anayasası 129.maddeye göre:
‘’İktisadi, sosyal ve kültürel kalkınma plana bağlanır. Kalkınma bu plana göre gerçekleşir.
Devlet Planlama Teşkilatının kuruluş ve görevleri, planın hazırlanmasında, yürürlüğe konmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde gözetilecek esaslar ve planın bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesini sağlayacak tedbirler özel kanunla düzenlenir.’’
91 sayılı yasaya göre DPT’nin, YPK ve Merkez Teşkilatı olmak üzere iki ana organı vardır. Merkez Teşkilatının alt birimlerinde ise İktisadi Planlama Dairesi, Sosyal Planlama Dairesi ve Koordinasyon Dairesi yer almaktadır. Söz konusu yasaya göre İktisadi Planlama Dairesi kısa ve uzun vadeli genel ve bölgesel planları yapmakla, Sosyal Planlama Dairesi sosyal problemlerin çözümlenmesi için kısa ve uzun vadeli planlar hazırlamakla ve Koordinasyon Dairesi de planın uygulanması sırasında gerekli koordinasyonu sağlamakla görevlendirilmiştir.(Akçay, 2007:78)
91 sayılı yasaya göre DPT’nin sahip olduğu bir diğer temel organ Yüksek Planlama Kurulu(YPK)’dur. Buna göre YPK ‘’iktisadi ve sosyal politika hedeflerinin tayininde Bakanlar Kuruluna yardımcı olmak ve hazırlanacak planları Bakanlar Kuruluna sunulmadan önce, tayin edilen hedeflere uygunluk ve kifayet derecesi bakımından incelemek’’ ile görevlendirilmiştir. YPK, bileşimi Başbakan (veya Başbakan Yardımcısı) ve Bakanlar Kurulundan seçilen üç Bakan ile DPT Müsteşarı ve üç daire başkanından oluşmaktadır. Yani YPK bu bileşenleriyle yarı teknik, yarı siyasi bir organ olarak tasarlanmıştır.(Akçay,2007:78)
DPT’nin Türk idare sistemindeki yerine bakıldığında ise, Başbakanlığa bağlı bir Müsteşarlık olarak örgütlendiği görülmektedir. DPT’nin kuruluş kanununda, kalkınma planının hükümetin ekonomik ve sosyal politikasını yansıtacağı ve bunun yürütülmesinden de Bakanlar Kurulu’nun ve Başbakanın sorumlu olduğu gerekçesiyle, DPT’nin herhangi bir bakanlığa bağlı olarak kurulmasından kaçınıldığı ifade edilmiştir.(Aktaran Akçay,2007:81)
DPT’nin Başbakanlığa bağlı Müsteşarlık olarak örgütlenmesi hükümetlerin altında etkisiz kalma veya hükümetlerin güdümünde faaliyet gerçekleştirme tehlikelerini barındırmaktadır. Fakat YPK kendisine özgün yapısıyla ekonomik ve sosyal politikalarda DPT’nin önemini korumuştur.
DPT ile birlikte kamu bürokrasisine de yeni bir işlerlik, davranış kalıbı getirilmiştir. DPT öncesinde, kamu bürokrasisinin planlı çalışma tarzına alışık olmayışı ve devlet dairelerinin, planlama için çok önemli olan koordinasyonu güç kılan şekillerde örgütlenmesi ile kayıt geleneğinin eksik olması anlayışı hakimdi. Ayrıca DPT’nin üstlendiği görevlerin öncesinde kendi yetki alanları içinde olması sebebiyle DPT’ye karşı tavır takınan bürokratik örgütlenmeler söz konusu olmuştur. Bürokrasi içerisindeki bu çatışma bazı aksaklıklara yol açmıştır. Örneğin DPT’nin istediği bilgileri vermeme, raporları sağlamama gibi tutumlar sergilenmiştir.(Akçay,2007:86-87) Bu doğrultuda planlama alışkanlığını sağlamak adına bu problemler odağında, geçiş dönemi niteliğinde bir 1962 programı hazırlanmıştır.
-DPT: Kamuda Yeni Bir Tarz ve İlk Planlar
Teşkilat 1962 programından sonra hızla I. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nın (BBYKP) hazırlanmasına başlamıştır. Buna göre; Belirlenen plan hedef ve stratejisinin amacı ‘’hürriyet düzeni içinde kalkınma, yüksek ve devamlı reel gelir artışı ve bunun sonucu olarak istihlak artışı, fertler arasında adil gelir dağılışı ve bölgeler arasında dengeli kalkınma’’ olarak tespit edilmiştir.(Aktaran Akçay,2007:88)
BBYKP’nın bir diğer önemli konusu tarımsal reformları barındırmasıdır. Bu durum o dönemde mecliste ciddi bir toprak ağası topluluğunun plancılarla siyasetçiler arasında bir uzlaşmaya sebep olmuştur. Planların hukuksal geçerlilik kazanması için 91 sayılı yasa gereği Meclis tarafından onaylanması gerektiğinden söz konusu planın ve sonraki planların hem yapılma hem de uygulanma süreçlerindeki sıkıntıların ilki bu sebeple gerçekleşmiş YPK’nın bürokrasi kanadının istifasıyla sonuçlanmıştır.(Akçay,2007:88-89)
Plancıların istifa nedenleri olarak gösterilen planın finansmanı meselesi aslında Türkiye’nin 1960’lı yıllardaki toplumsal yapısı açısından kritik bir konudur .Bu noktada DPT tarımsal kesimin vergilendirilmesini savunurken; hükümet çalışan kesimlerin vergilendirilmesini hedefleyen dolaysız vergileri ön plana çıkarmaktadır. Buradaki ihtilaf, aslında yaşanan sınıfsal bir çatışmanın ürünüdür.(Akçay,2007:95) Buna göre devlet aygıtının vergi toplama yetkisi ve gücünün toplumsal ilişkilerden bağımsız düşünülemeyeceğini başka bir deyişle DPT’nin tam da bu toplumsal ilişkilerin somut görünümü olarak konumlandığını görebiliriz.
DPT’nin siyasilerin işine gelmeyecek raporları sonucunda birçok istifa yaşadığını tahmin etmek zor değildir. Çalışmamızda müsteşarların dönemleri ayrı ayrı ele alınmayacak bütünsellik oluşturulmaya çalışılacaktır.
1965 koalisyonu
Adalet Partisi’nin (AP) ağırlıkta olduğu bir koalisyon söz konusudur. AP’nin ekonomik yaklaşımında, yeni gelişen ve özel kesimin o dönem güncel olan tüm talepleri görülmektedir. AP’nin planlamaya ve DPT’ye bakışı da bu çerçevede anlamlı hale gelmektedir. Buna göre AP Genel Başkanı olduktan sonra Demirel, ‘’planlı bir şekilde kalkınılacaktır. Ancak plan, çelik bir ceket olmamalıdır’’ diyerek planı kendi ilkeleri doğrultusunda değiştireceklerini ifade etmiştir.(Akçay,2007:116) Ayrıca ‘’devlet bünyesi içindeki dairelerle hükümet arasında itilaf söz konusu olamaz. Hükümet emir verir daire onu yerine getirir.’’ diyerek DPT’ye karşı olan tutumunu da belirtmiştir.(Akçay,2007:117) DPT’nin bu süreç boyunca yıpratıldığını, etkisinin azaldığını gözlemleyebiliriz. Öyle ki 1966 yılına gelindiğinde gerçekleşen birçok istifanın sebepleri şu şekilde sıralanmıştır:
1.’’Politikacıların getirdikleri herhangi bir konuya itiraz edilmemekte, ancak plancıların isteklerini yerine getirmek için herhangi bir çaba gösterilmemektedir.
2.Hükümet herhangi bir konuda Planlamadan yazılı rapor kabul etmemektedir.
3.Planlamadan ayrılmak isteyenlere herhangi bir güçlük çıkarılmamakta, bunların yerine yeterli bilgi sahip oldukları şüpheli kişiler tayin edilmektedir.
4.Plancılar arasında bir çeşit ‘’uyutma’’ olarak nitelendirilen bu politika sonunda DPT içinde çalışma heyecanı, yaratıcı hava kalmamıştır.’’(Aktaran Akçay,2007:123)
Plancıların şikayetlerinden anlaşıldığı üzere, kurum kurulduğu dönemdeki etkinliğinden ve verimliliğinden çok uzaklaşmış, siyasetçilerin atama, görmezden gelme, uygulamama gibi araçlarla etkisizleştirilmiştir. Bu sürecin sonucu olarak, DPT ‘’kamu yönetimi içindeki etkinliğini büyük ölçüde kaybetmiş, kanunların kendisine yüklemiş oldukları sorumlulukları, toplumun kendisinden beklediği nitelikte yerine getiremeyecek’’ bir kurum haline getirilmiştir.(Aktaran Akçay,2007:124)
Turgut Özal dönemi
31 Ocak 1967 tarihine gelindiğinde ise, 28 Şubat 1966’dan beri devam eden 11 aylık süreç (DPT’de vekaleten süren yönetim) sonuçlanmış ve Turgut Özal DPT Müsteşarı olarak atanmıştır. Özal’ın Müsteşarlığı döneminde, DPT ile siyasal iktidar arasında önceki dönemlerde görülen uyuşmazlıklara, hatta istifalara kadar varan tartışmalara rastlanmamış ve Özal,21 Nisan 1971’e dek sürecek bu dört yıllık dönemde görevine devam etmiştir.(Akçay, 2007:125)
Dönemin DPT açısından önemli değişiklikler içerdiğini söylemeliyiz. İlk olarak AP iktidarında hazırlanan Kalkınma Planının Uygulanması Esaslarına Dair Kanun, sanayiyi teşvik uygulamalarını yürütmek üzere önce Başbakanlığa bağlı olarak kurulan Yatırımları ve İhracatı Geliştirme ve Teşvik Bürosu daha sonra DPT’ye bağlanmıştır. Bu düzenleme dışında, planın uygulanması kanunu ile yapılan ikinci değişiklik sonucunda DPT’nin bünyesine yeni bir organ daha dahil edilmiştir. Buna göre yapılan düzenleme ile, 18 Ocak 1954’te kurulan Yabancı Sermayeyi Teşvik Komitesi lağvedilerek, bundan sonra yabancı sermayeyi teşvik görevi DPT’ye verilmiştir.(Aktaran Akçay,2007:126) Yasa ile birlikte DPT’nin özel sektöre destek olma misyonu güçlendirilmiş bir tür kaynak aktarım kanalı görevi görmesi sağlanmıştır.
AP hükümetinin planın uygulaması yasasını savunan görüşlere ve toplumsal kesimlere bakıldığında, bu yasadan kimlerin yararlanacağı daha da açık hale gelmektedir. Bir başka değişle, bu yasayla getirilen teşvik uygulamaları ile kamu kaynaklarından oluşturulan fonlar özel kesime tahsis edilmekte; vergi indirimleri, yatırım kolaylıkları ve teşvikleri gibi yollarla özel sektöre kaynak aktarılmaktadır. Bu sürecin DPT’ye etkileri ise , olumsuz olmuş ve DPT’nin kurumsal yapısı ciddi bir deformasyona uğramıştır. Buna göre DPT, yabancı sermaye ve teşvik için ayrılan fonları organize eden, yatırımlar için getirilen vergi kolaylıkları ve gümrük muafiyetleri ile ilgili konuları düzenleyen bir kurum haline gelmiştir. Bu işlevleri yerine getirmek için DPT bünyesinde kurulan Teşvik ve Uygulama Dairesi’nin görevi ise özel kesim için ‘’teşvik belgesi’’ vermektir. Teşvik belgesi alan özel girişimci ise türlü borç alma olanaklarından ve pek çok vergi bağışıklığından yararlanmaktadır.(Aktaran Akçay,2007:127)
DPT’nin uzun vadeli plan yapma yetkisinin ve teknik görevlerinin bu şekilde eksiltildiğini görüyoruz. Söz konusu yasa ile birlikte DPT kağıt işleriyle uğraşan, kısa dönemli projeleri merkezine alan özel sektör destekçisi bir kurum haline gelmiştir.
Özal’ın Müsteşarlığı döneminde görülen bir diğer önemli gelişme de, DPT’nin personel politikasında meydana gelen değişikliktir. Buna göre DPT’nin kuruluş dönemi için personel sayısı olarak dar olan ancak etkinliği ve niteliği yüksek bir kurum öngörülmüşken, bu yapı özellikle 1968’de Teşvik ve Uygulama Dairesinin kurulması ile birlikte değişmeye başlamıştır. Bu sürecin en önemli nedenlerinden biri özellikle 1965 yılından sonra uygulanmaya başlayan, personel alımında yapılan objektif kriterlerle oluşturulmuş sınav sisteminin gevşetilmesidir.Personel alımında yapılan sınav sisteminin gevşetilmesi süreci, 1968 yılına gelindiğinde gittikçe hızlanmış ve bu dönemde alınan personel için yazılı sınav uygulaması dahi yapılmamıştır.(Akçay,2007:129)
Bu dönemde DPT personel politikasında yaşanan bir başka değişim de kadrolu çalışanların sayısının hızla azalması ve sözleşmeli personel istihdamının artmasıdır. Buna göre ‘’1960’da %100 olan toplam plancıların içindeki kadrolu plancıların oranı 1964’te %45’e, 1969 yılında ise %9.7’ye düşmüştür.(Aktaran Akçay, 2007:129) DPT’de personel politikası olarak sözleşmeli istihdamın tercih edilmesi ve sözleşmeli personeli sözlü sınavlarla işe alınması, sonuçta DPT’deki eski plancılar ile yeni işe alınanlar arasında bir uyumsuzluğun yaşanmasına sebep olmuştur.(Akçay,2007:130)
12 Mart 1971 ile başlayan ve 1973’ kadar süren ara dönemde DPT’nin ve yapmış olduğu planların etkisi, hem süregelen kurumsal deformasyon hem de Meclis’in parçalı ve istikrarsız yapısından ötürü sekteye uğramıştır. Söz konusu dönemde DPT’nin gündeminde Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı bulunmaktadır. –ÜBYKP, siyasal istikrarsızlığın yaşandığı ve askeri müdahalenin ardından kurulan hükümetlerin sürekliliğinin olmadığı bir atmosferde hazırlanmıştır.12 Mart müdahalesinden sonraki üç teknokrat ağırlıklı hükümet gören bu plan son haliyle Meclis görüşmelerinde de AP tarafından şiddetle eleştirilmiş, DPT için zor zamanlar yaşanmıştır.(Akçay,2007:133-134)
AP’nin eleştirileri ile birlikte planda yapılan önemli değişiklikler şunlardır:
1.’’Stratejik madenlerin kamu tekeline alınacağını öngören plan hükmü AP ve Demokratik Parti (DP) oylarıyla plandan çıkarılmıştır.
2.Petro-Kimya komplekslerinin sadece devlet tekelinde tutulmasını öngören plan hükmü de değiştirilmiş, bu sektör de özel sektöre açık tutulmuştur.
3.Deniz Yolları yolcu taşımacılığını da Denizcilik Bankası yanında özel sektörün de yapması sağlayan değişiklik önergesi de yine AP ve DP oylarıyla kabul edilmiştir.’’(Aktaran Akçay,2007:135)
DPT’nin kanunlarda tanımlanan görev ve yetkilerinin, siyasi partilerin mikro ölçekte ve seçim odaklı politikalarıyla nasıl dönüştüğünü görmek çalışmamız açısından son derece önemlidir.
Coşkun Ürünlü, DPT’nin bu değişimine ‘’planlamanın kış uykusu’’ benzetmesiyle şu çıkarımı yapmıştır; ’’Kalkınma planları, kamu yararı gözetilerek değil ‘’yatırımları piyasa güçlerine göre yöneltmenin en iyi olduğuna dair doğmalara sahip kişilerin iradesi altında’’ hazırlanmıştır.’’ Bu noktada DPT’nin karar mekanizmalarından gitgide uzaklaştığını görebiliriz.
-DPT’nin siyasal iktidarın emirlerini yerine getiren bu yapısı 1978’de Bilsay Kuruç’un, CHP’nin kurduğu hükümet döneminde DPT Müsteşarı olmasına kadar sürmüştür. Kuruç’un DPT Müsteşarlığı dönemindeki en önemli gelişme, yaşanan ekonomik krizden nasıl çıkılacağına ilişkin çözüm yollarının tartışılması sırasında hükümet ile DPT arasında ortaya çıkan gerginliktir. Buna göre 1978 yılına gelindiğinde, içe yönelik birikim modelinin temel unsurlarından biri olan ve ithal ikamesinin gerçekleştirilmesini sağlayan döviz rezervleri tükenmiş ve sistemin sürdürülebilmesi için dış borç bulunması zorunlu hale gelmiştir. Bu durumda dış borç bulunabilmesinin tek yolu da IMF ile anlaşılması olarak belirmiştir. DPT ile hükümet arasında yaşanan gerginliğin temel sebebi bu noktada düğümlenmektedir. Dönemin İktisadi Planlama Dairesi Başkanı Oktar Türel, IMF ile ilgili şöyle bir değerlendirme yapmıştır:
‘’IMF emperyalist bir kuruluştur… IMF gerçekte gelişmiş ülkelerin çıkarlarını koruyor. Gelişmekte olan ülkelerin çıkarları ile IMF kararları çelişiyor. IMF gelişmekte olan ülkeleri fakirlik çemberinde tutan bir kuruluştur. Onun için dikkatli olmak zorundayız. Bunlar da yetmiyor, az gelişmiş ülkelere dürüst davranmıyorlar. Ülkelere sürekli politik gerekçeler ileri sürüyorlar. Ama, bunu gayet kurnaz bir biçimde yapıyorlar, teknik işlemler sırasında sürekli politik gerekçeler ileri sürüyorlar ve teknik işlemler gerçekleştirilirken, politik isteklerini de aynen kabul ettirmeye çalışıyorlar.’’ (aktaran, Akçay,2007:146)
Kuruç’un döneminde DPT ile hükümet arasında IMF konusunda yaşanan fikir ayrılığının dışında farklı konularda da anlaşmazlıklar olmuştur. Bu anlaşmazlıklardan biri hükümetin uçak, tren ve demiryolu ulaşımına zam yapması girişimi üzerine yaşanmıştır. Buna göre DPT, yapılmak istenen bu zamlara ‘’karayolunu özendirdiği gerekçesi ile’’ karşı çıkmıştır (Aktaran, Akçay, 2007:147). Hükümet ile DPT arasında tartışma yaratan bir başka konu ise, enflasyonun dizginlenmesi için işçi ücretlerinin dondurulması girişimidir. Buna göre DPT, ‘’fiyat artışları, işçi ücretlerinin yüksekliğinden değil, işverenlerin kar oranlarının yüksekliğinden kaynaklanıyor’’ görüşünü savunarak bu girişime karşı çıkmıştır (Aktaran, Akçay, 2007).
Ayrıca Bilsay Kuruç döneminde gerçekleştirilen Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, Dünya Bankası ve IMF tarafından şiddetle eleştirilmiş, bu örgütler planda yer alan yatırımların ertelenip, Türkiye’nin ihracat ürünlerine ağırlık vermesi gerektiğini, ağır sanayi planlarını iptal etmesini istemişlerdir. IMF ve Dünya Bankası’nın Türkiye üzerindeki etkisi gelecek dönemlerde giderek artacaktır.
2 Aralık 1979’a gelindiğinde, hükümet AP’nin elindeydi ve DPT’de büyük bir kadro değişikliği gerçekleşmişti. Bİlsay Kuruç görevden alınarak, Turgut Özal ikinci kez DPT Müsteşarı olmuştur. Bu dönemin şüphesiz ki en önemli olayı 24 Ocak Kararlarıdır. Dünya Bankası ve IMF’nin raporlarında piyasa ekonomisinin Türkiye’de gereği gibi işleyememesi, yabancı sermayenin ülkede iş yapabilmesinin kısıtlandığına dair veriler yer almaktaydı. Özellikle popülist siyaset araçlarının yaygın olduğu bu yıllar dolaylı olarak yüksek kamu harcamaları ve yatırımlarını gerekli kılmaktaydı. Piyasa ekonomisini savunan AP bile bu kamu harcamalarını kısıtlamaya yanaşmamaktaydı.
Döviz sıkıntılarından ötürü hükümetin bu raporların yaptırımlarına uymaktan başka bir yol kalmamıştı. 24 Ocak günü oldukça uzun ve tartışmalı geçen bir Bakanlar Kurulu toplantısında istikrar paketi görüşülmüş ve paketin içerdiği önlemler yasalaşmıştır. Buna göre ‘’ekonomiyi yeniden canlandırmak, ihracatı teşvik, döviz gelirlerini arttırmak, üretimi ve yatırımları hızlandırmak’’ (Aktaran, Akçay,2007:159) amacıyla hazırlanan 24 Ocak kararları çerçevesinde, açıklanan bazı önlemler şunlardır:
1.Hizmetin daha rasyonel bir şekilde yürütülmesi ve işlemlere çabukluk kazandırılması amacıyla çeşitli Bakanlık ve kuruluşlara dağıtılmış bulunan görev ve yetkilerin bir merkezden yürütülmesinin daha yararlı olacağı düşünülerek Başbakanlık bünyesinde ‘Yabancı Sermaye Dairesi’ kurulması kararlaştırılmıştır.
2.Teşvik tedbirlerini bir merkezden yürütmek, gerekli koordinasyon ve çabukluğu sağlamak amacıyla, Ticaret ve Sanayi ve Teknoloji Bakanlıkları bünyelerinde bulunan Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüklerinin bütün görev ve yetkileriyle birlikte, Başbakanlık bünyesinde ‘’Teşvik ve Uygulama Dairesi’’ kurulması kararlaştırılmıştır.
3.Başbakanlık Müsteşarının başkanlığında, ekonomi ile ilgili bürokrasinin katılacağı ‘’Para ve Kredi Kurulu’’ kurulmuştur.
4.Yabancı sermayeye kolaylık sağlanmıştır.
5.KİT’ler tarafından üretilen ‘’Temel Mal ve Hizmetlerin’’ kapsamı daraltılmış ve bu mal ve hizmetlerinin fiyatlarının tespit edilmesinde ilgili teşekküller serbest bırakılmıştır.(Akçay,2007:159-160)
Ekonomiyle ilgili karar mekanizmalarının yürütme tekeline geçtiği açıktır. DPT’nin ve hatta bazı bakanlıkların ekonomiye ilişkin görevleri direk Başbakanlık bünyesindeki dairelerle, yani bizzat hükümet eliyle görülmeye başlanmıştır.
Özetlemek gerekirse 24 Ocak kararlarının arifesinde gerçekleştirilen kadro değişiklikleriyle birlikte ekonomide köklü değişimleri ifade eden reformların karşısında herhangi bir muhalefet istenmemiştir.
24 Ocak Kararları gibi ekonominin tümünü belirleyen kararların alınma sürecinde ise, DPT’den hemen hemen hiç yararlanılmamış ve DPT’nin kuruluş yasasında tarif edilen, hükümetin ekonomik kararları almasında ona müşavirlik yapması işlevi tamamen askıya alınmıştır. Bu anlamıyla 24 Ocak Kararlarının alınış tarzı, kararların içeriğinin getirdiği etkilerin dışında, ekonomiyle ilgili kamu bürokrasisinin işleyişinde ve de 1960’lardan beri kurulmaya çalışılan planlama mekanizmasında köklü değişiklikler yaratan bir sürecin başlangıcı olmuştur.(Akçay,2007:162)
-1980 SONRASI: YENİ DÜNYA DÜZENİ VE DPT
DPT’nin 1980’den sonra görülen ilk değişen yönü, siyasal iktidarla ilişkilerin genellikle uyum içerisinde gitmesidir. Bunda İkinci Özal Müsteşarlığı döneminde yapılan atamaların büyük payı vardır.
1980 sonrasında DPT ile ilgili birçok hukuki düzenleme yapılmıştır. Ancak DPT’nin hukuki yapısı ile ilgili olarak yapılan değişikliklerde, iki dönüm noktası dikkat çekmektedir. Bunlardan ilki, 24 Ocak kararları ile başlayıp 1991 yılına dek süren, dışa dönük/ihracata dayalı birikim modelinin kurulması sürecinde, DPT’nin planlama yerine, ihracatı teşvik fonksiyonunun öne çıktığı ve bu yönde hukuki değişikliklerin yapıldığı dönemdir. İkincisi ise,1994 yılında yapılan ve özellikle teşvik ve yabancı sermaye ile ilgili birimlerin Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı’na (HDTM) bağlanmasından sonra, DPT’nin kaynak tahsis mekanizmalarındaki etkinliğinin sınırlandığı ve kurumun, daha çok yapısal uyum sürecine izleme ile görevlendirildiği değişikliklerdir.(Akçay, 2007:165)
Bu dönemde DPT ile ilgili en önemli değişim şüphesiz ki 1982 Anayasası ile gerçekleşmiştir.1982 Anayasası, 1961 Anayasasında olduğu gibi kalkınmanın ‘’ekonomik, sosyal ve kültürel’’ yönden planlanmasını bir devlet görevi olarak saymaktadır. Ancak 1961 Anayasasında bu görev, Anayasanın ‘’devletin temel görevleri’’ bölümünde yer alırken, 1982 Anayasasında ‘’ekonomik hükümler’’ bölümünde bulunmaktadır.(Aktaran Akçay,2007:167) 1982 Anayasasında DPT ile ilgili yapılan bir başka değişiklik ise, kurumun anayasallık statüsüyle ilgilidir. Buna göre 1961 Anayasasında, kalkınma planlamasını yapacak kurum olarak, doğrudan DPT’nin ismi yer alırken, 1982 Anayasasında ‘’… bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir’’ (Aktaran Akçay,2007:167) ifadesine yer verilmiş, böylece kalkınma planlamasının yapılmasından sorumlu olacak kurum açıkça belirtilmemiştir. Daha açık bir ifadeyle 1982 Anayasasında planlama yapacak kurumun belirtilmemesi ile, 1960-1980 döneminde DPT’nin etkinliğinin önemli dayanaklarından biri olan ‘’anayasallık’’ statüsü ortadan kaldırılmıştır.(Akçay,2007:167)
1983 yılında hükümet etme yetkisi ve görevi Turgut Özal’ın Anavatan Partisindeydi (ANAP). Bu hükümetin çıkardığı 223 sayılı KHK ile DPT’nin değiştirilen görevleri şunlardır:
1. 91 sayılı kanunun ikinci maddesinde belirtilen, ‘’Memleketin tabi, beşeri ve iktisadi her türlü kaynak ve imkanını tam bir şekilde tespit ederek takip edilecek iktisadi ve sosyal politikayı ve hedefleri tayinde Hükümete yardımcı olmak’’ hükmü, 223 sayılı KHK ile ‘’… Hükümete müşavirlik yapmak’’ şeklinde değiştirilmiştir.
2. 91 sayılı kanunun ikinci maddesinde belirtilen, ‘’Planların başarı ile uygulanabilmesi için ilgili daire ve müesseselerle mahalli kuruluş ve işleyişlerin ıslahı hususunda tavsiyelerde bulunmak’’ hükmü 223 sayılı KHK ile ‘’… görüş ve tekliflerde bulunmak’’ şeklinde değiştirilmiştir.
Ana hizmet birimleri ile ilgili yapılan değişiklikler:
1. Planlama, koordinasyon ve uygulama ile ilgili üç Müsteşar Yardımcılığı kurulmuştur.
2. Var olan yedi ana hizmet birimine, ‘’Serbest Bölgeler Başkanlığı’’ eklenmiştir.
3. DPT’ye görevi ile ilgili uluslararası ekonomik kuruluşlar ile ilişkisi göstermesi için, ‘’yurtdışı teşkilatı’’ kurna izin verilmiştir.(Akçay,2007:168)
YPK ile ilgili düzenleme:
91 sayılı kanuna göre dört plancı ve dört kabine üyesinden oluşan teknik-politik nitelikle olan YPK, yapılan düzenleme ile büyük ölçüde siyasi bir kurula dönüşmüştür. YPK’nın yeni halinde; Başbakan, Başbakan Yardımcısı, Maliye ve Gümrük, Tarım Orman ve Köy İşleri, Sanayi ve Ticaret, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanları ile DPT Müsteşarı yer almaktadır. Yani siyasetçi/plancı dengesi 6/1 olarak değiştirilmiştir.
Daha sonraları, çıkarılan 3701 sayılı Yasa, 437 sayılı KHK ve 470 sayılı KHK ile DPT’nin hem yetkileri hem de örgütlenmesi değişikliklere uğramıştır. Bu değişikliklerin amacı genel itibariyle hükümetlerin DPT’yi belirleme güçlerini arttırmaktır. Örneğin 470 Sayılı KHK ile YPK’daki politikacı/plancı dengesi 12/1 oranına getirilmiştir.(Akçay,2007:170-171)
1994 yılında çıkarılan 540 sayılı KHK ile Müsteşar Yardımcıları üzerinde önemli yetkiler Başbakan’a verilmiştir. Yapılan bu düzenleme, 1980 sonrasında zaten yeterince siyasal iktidarın iradesi doğrultusunda hareket eden DPT’nin, siyasallaştırılması konusunda gelinen son noktayı ifade etmektedir.(Akçay, 2007:172)
DPT ile ilgili, 1980 sonrasında yapılan hukuki düzenlemelere genel olarak bakıldığında, 1980’ler boyunca teşvik, yabancı sermaye ve serbest bölgeler dairelerinin kurumun içinde olması nedeniyle, hükümetlerin ekonomi politikalarının uygulanması noktasında işlevinin sürdüğü görülmektedir. Ancak özellikle 1994 yılında yapılan son düzenleme ile, kurumun daha çok, piyasa sisteminin işlerliğinin sağlanması için belirsizlikleri giderme ve yapısal uyum politikalarını takip etmekle görevlendirdiği söylenebilir. Bu dönemde gözlenen bir diğer olgu ise, yapılan hukuki düzenlemelerle YPK’daki siyasetçi/plancı dengesinin sürekli plancılar aleyhine bozulması ve sonunda YPK’nın tamamen siyasallaşmış bir yapıya kavuşmasıdır.(Akçay, 2007:175)
SONUÇ
Bu çalışma Türkiye’nin kapitalistleşme sürecinde DPT’nin bulunduğu konumu ortaya çıkarmak amacını taşımaktadır. Ekonominin dünya kapitalizmine eklemlenme süreci izlenilen politika ve verilerle sunulmuştur.
DPT’nin ise kuruluşundan sonra salt olarak bu amaca hizmet etmediğini makro ölçekte, sosyal değerleri barındıran planları gerçekleştirdiğini görüyoruz. Kapitalistleşme sürecini erken tamamlayan devletlerin, az gelişmiş ülkelere sundukları reçete, 1945-1980 arası dönemde ekonomik gelişmenin beraberinde kültürel ve toplumsal kalkınmayı da getireceği yönündedir. Çalışmamızda da belirttiğimiz gibi DPT’nin kuruluş süreci iç talep ve ihtiyaçlarla anlaşılamaz. Dünyadaki reform hareketleriyle birlikte düşünmeliyiz.
DPT’nin kuruluşundan sonra sermaye birikim sürecindeki yeri ve işlevi iki yönlü incelenebilir. Birincisi sermaye açısından, 1960’lı yıllarda planlamanın var olan sosyo-ekonomik sistemi değiştireceğini sanarak çekingen davranan özel sektör, ilerleyen süreçte hiç de böyle bir sonucun ortaya çıkmadığını, aksine, planlamanın var olan sistemi pekiştirdiğini görerek 1970’lerin sonlarında şiddetlenen krize kadar planlama uygulamalarını benimsemişlerdir. Bu bağlamda sermaye sınıfının DPT’ye yüklediği misyon, özel sektörün teşvik uygulamaları ile desteklenmesi ve korunan bir iç pazarda kendi gelişimlerinin garanti edilmesi olarak değerlendirilebilir. Neticede planlama ve uygulamalarının objektif sonuçlarına bakıldığında, planlı dönem boyunca sermaye sınıfının önemli birikim olanaklarına sahip olduğu ve bu çerçevede de, DPT’nin bir aktör olarak üzerine düşen görevleri yerine getirdiği görülmektedir. 1980 sonrasında ise, sermaye açısından DPT’nin aktörlük misyonu sürmektedir. Özellikle 1980’lerin başında uygulanan yoğun ihracat teşviklerinin DPT aracılığıyla dağıtılması, ülkeye girecek yabancı sermaye için gerekli izinlerin DPT tarafından verilmesi gibi etkenler, özel sektör açısından DPT’nin önemini sürdürmektedir.(Akçay, 2007:187)
DPT’nin ikinci yönü ise kamusal alanla ilgili ilişkileriyle anlaşılabilir. DPT’nin kurulduğu dönemden itibaren, ekonomi yönetimi ile ilgili kararların alınması için gerekli verileri sağlaması ve hükümetlere müşavirlik yapması anlamında, önemli bir aktör olduğu görülmektedir. 1960-1980 arası dönemde, DPT’nin üst yönetimi ile siyasal iktidarlar arasında çıkan sürtüşmelerde ise, DPT’nin ekonomi yönetimindeki etkinliğinin ve politikacı ile plancı teknisyenler arasındaki sınırlamanın belirlenmesi, temel meseledir. Bir başka deyişle, DPT’nin üst yönetim kademelerinde görülen hızlı sirkülasyon, kurum üzerinde siyasal iktidarların kontrol yeteneğini gösterdiği oranda, DPT’nin siyasallaşmasına neden olmuştur.(Akçay, 2007:187)
Toparlayacak olursak, DPT 1960’lı yılların ithal ikameci birikim modelinin kurumsallaşması işlevini görmüştür. 1980’lerden itibaren idari reform hareketlerinin tekrar dünya gündemine gelmesi ve neo-liberal politikaların yükselişiyle DPT kamunun, özellikle KİT’lerin, piyasalaştırılması ve özel sektöre kaynak aktarımı rolünü üstlenmiştir. Devlet aygıtının bu politikalarla dönüşümü bizzat DPT eliyle gerçekleştirilmiştir. DPT serüveni ne kanunların ne de ilk plancıların istedikleri şekilde hareket etmiştir.
KAYNAKÇA
Akçay, Ümit (2007), Kapitalizmi Planlamak Türkiye'de Planlama ve DPT'nin Dönüşümü, İstanbul: Sosyal Araştırmalar Vakfı, s. 33-188
Başkaya, Fikret (1994), Kalkınma İktisadının Yükselişi ve Düşüşü, Ankara: İmge Kitabevi, s. 1-40
Boratav, Korkut (2011), Türkiye İktisat Tarihi 1908-2009, Ankara: İmge Kitabevi, s. 13-145
Güler, Birgül Ayman (2005), Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, Ankara: İmge Kitabevi, s. 25-83
Kansu, Günal (2004), Planlı Yıllar: Anılarla DPT’nin Öyküsü, İş Bankası Kültür Yayınları
Sezen, Seriye (1999), Devletçilikten Özelleştirmeye Türkiye’de Planlama, TODAİE, Ankara, s. 6-47
Şenses, Fikret (2001), Kalkınma İktisadı, İletişim Yayınları, İstanbul, s. 93-114
Övgün, Barış (2011), Türk Kamu Yönetiminde Yeni Bir Örgütlenme: Kalkınma Bakanlığı, A.Ü. SBF YAYINLARI, s. 263-281
Övgün, Barış (2012),Devlet ve Planlama, Ankara: Siyasal Kitabevi, s. 232-287
<http://www.kalkinma.gov.tr/Pages/index.aspx>
Devlet Planlama Teşkilatı, ulusal çapta merkezi bir planlama örgütüdür. Ortaya çıktığı dönemdeki Türkiye’nin ve uluslararası alanın özelliklerini çalışmamızın bu kısmına kadar anlatmaya çalıştık. Şimdi çalışmamızın nesnesi Devlet Planlama Teşkilatı’na ve geçirdiği değişimlere eğileceğiz. Fakat bu noktada ulusal planlamayı tanımlamamız çalışmamız için faydalı olacaktır. Ulusal planlama, öngörülen bir süre içerisinde ulaşılmak üzere ulusal ve uluslararası düzlemde ekonomik, siyasi ya da toplumsal hedefleri belirleme ve ulusal kaynakları bu hedefler doğrultusunda harekete geçirme eylemidir. Ulusal planlamanın içeriğini, eğitim, sağlık, insan gücü, sosyal güvenlik, kentleşme, spor, kültür gibi toplumsal; çevre, doğal kaynaklar, ulaşım, enerji, teknoloji gibi fiziksel ya da teknik; üretim, tüketim, gelir dağılımı gibi ekonomik konular oluşturabilir.(Sezen, 1994: 20)
-İthal İkameci Sermaye Birikiminin Kurumsallaşması: Devlet Planlama Teşkilatı
Önceki bölümde DPT’nin ithal ikameci politikalar çerçevesinde kurulduğunu söylemiştik. Peki Türkiye’yi ithal ikameci politikalara yönlendiren şey neydi? Bunun için 1958 yılına bakmak gerekmektedir. Bu yılların önemi Türkiye’nin dış yardım yani kredi ve borç kaynaklarının tükenmiş olmasıdır.
‘’1958 krizine gelene kadar geçen sürede 1950’lerin başında uygulanan dış ticaretin serbestleştirilmesi politikası sonucunda ,ithalat patlaması yaşanmış ve dövize olan ihtiyaç artmıştır. O dönemde Türkiye’nin döviz kazanma imkanları da oldukça sınırlıdır. İhraç malları birkaç tarım ürününden ibaretken, herhangi bir sanayi malı ihraç edilememektedir. Başka bir değişle ihracat yolu ile döviz kazanılamamaktadır. Her ne kadar 1954 yılından itibaren ithalatta kısıtlamalara gidilerek, dış denge kurulmaya çalışılsa da bu politikada başarılı olunamamıştır. Bu nedenle özellikle 1950’lerin sonlarına doğru, dış yardım ya da borç gittikçe önemli hale gelmeye başlamıştır. Bu sürecin sonunda ise ,yeni borçlar alabilmek için uluslararası kurumların taleplerine uyum sağlanması gerekmektedir.’’
Buna göre her ne kadar içe dönük sermaye birikimini amaç edinse de DPT büyük oranda dış aktörler tarafından planlama hakkındaki önerileri doğrultusunda oluşturulmuştur. Daha önce de bahsettiğimiz Koordinasyon Bakanlığı OEEC’nin Türkiye hakkındaki raporunda yer alması ve görevlerinin tanımlanması dış aktörlerin ne kadar etkili olduğuna örnek verilebilir. Fakat bu salt şekilde öneriyi gerçekleştirme ilişkisi değil içe dönük birikim modelinin de ihtiyaçlarının karşılanması amacı güden bir uygulamadır.
Uluslararası kurumların rapor faaliyetleri ve önerilerinin ne kadar önemli ve yaptırım gücü yüksek olduğunu anlamak için planlamanın ilk adımlarının, serbest ekonomiyi savunan ve planlamayı devletçi bir anlayışın yansıması olarak gören Demokrat Parti iktidarı yıllarında başladığını unutmamak gerekir.
DPT’nin oluşumunda görüldüğü üzere karmaşık ilişkiler söz konusudur. Sonuç olarak ekonomik sorunlara çözüm bulmak isteyen askeri rejim,20 Haziran 1960’da açıklanan Bakanlar Kurulu kararıyla devlet harcamalarını planlı şekilde yapacak merkezi bir örgütlenme olan DPT’yi kurmuşlardır.
91 sayılı yasaya göre DPT aşağıdaki görevleri yerine getirmekle yükümlüdür:
1.’’Memleketin tabii, beşeri ve iktisadi her türlü kaynak imkanlarını tam bir şekilde tespit ederek takip edecek iktisadi ve sosyal politikayı ve hedefleri tayinde Hükümete yardımcı olmak;
2.Muhtelif Bakanlıkların iktisadi politikayı ilgilendiren faaliyetlerinde koordinasyonu temin etmek için tavsiyelerde bulunmak ve bu hususlarda müşavirlik yapmak;
3.Hükümetçe kabul edilen hedefleri gerçekleştirecek uzun ve kısa vadeli planlar hazırlamak;
4.Planların başarı ile uygulanabilmesi için ilgili daire ve müesseselerle mahalli idarelerin kuruluş ve işleyişlerinin ıslahı hususunda tavsiyelerde bulunmak;
5.Planın uygulanmasını takip etmek, değerlendirmek ve gerekli hallerde planda değişiklikler yapmak;
6.Özel sektörün faaliyetlerini planın hedef ve gayelerine uygun bir şekilde teşvik ve tanzim edecek tedbirleri tavsiye etmek’’(Aktaran Akçay, 2007:77)
Kuruluş kanununda verilen yetkilere bakıldığında, DPT’nin siyasal iktidarların alacağı temel kararlar doğrultusunda onlara ‘’yardımcı olan’’, ‘’tavsiyelerde bulunan’’, ve ‘’müşavirlik yapan’’ bir kurum olduğu görülmektedir.
Ayrıca DPT’ye, gelecek iktidarların baskılarından ve faaliyetlerinden korumak adına anayasal statü sağlanmıştır.1961 Anayasası 129.maddeye göre:
‘’İktisadi, sosyal ve kültürel kalkınma plana bağlanır. Kalkınma bu plana göre gerçekleşir.
Devlet Planlama Teşkilatının kuruluş ve görevleri, planın hazırlanmasında, yürürlüğe konmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde gözetilecek esaslar ve planın bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesini sağlayacak tedbirler özel kanunla düzenlenir.’’
91 sayılı yasaya göre DPT’nin, YPK ve Merkez Teşkilatı olmak üzere iki ana organı vardır. Merkez Teşkilatının alt birimlerinde ise İktisadi Planlama Dairesi, Sosyal Planlama Dairesi ve Koordinasyon Dairesi yer almaktadır. Söz konusu yasaya göre İktisadi Planlama Dairesi kısa ve uzun vadeli genel ve bölgesel planları yapmakla, Sosyal Planlama Dairesi sosyal problemlerin çözümlenmesi için kısa ve uzun vadeli planlar hazırlamakla ve Koordinasyon Dairesi de planın uygulanması sırasında gerekli koordinasyonu sağlamakla görevlendirilmiştir.(Akçay, 2007:78)
91 sayılı yasaya göre DPT’nin sahip olduğu bir diğer temel organ Yüksek Planlama Kurulu(YPK)’dur. Buna göre YPK ‘’iktisadi ve sosyal politika hedeflerinin tayininde Bakanlar Kuruluna yardımcı olmak ve hazırlanacak planları Bakanlar Kuruluna sunulmadan önce, tayin edilen hedeflere uygunluk ve kifayet derecesi bakımından incelemek’’ ile görevlendirilmiştir. YPK, bileşimi Başbakan (veya Başbakan Yardımcısı) ve Bakanlar Kurulundan seçilen üç Bakan ile DPT Müsteşarı ve üç daire başkanından oluşmaktadır. Yani YPK bu bileşenleriyle yarı teknik, yarı siyasi bir organ olarak tasarlanmıştır.(Akçay,2007:78)
DPT’nin Türk idare sistemindeki yerine bakıldığında ise, Başbakanlığa bağlı bir Müsteşarlık olarak örgütlendiği görülmektedir. DPT’nin kuruluş kanununda, kalkınma planının hükümetin ekonomik ve sosyal politikasını yansıtacağı ve bunun yürütülmesinden de Bakanlar Kurulu’nun ve Başbakanın sorumlu olduğu gerekçesiyle, DPT’nin herhangi bir bakanlığa bağlı olarak kurulmasından kaçınıldığı ifade edilmiştir.(Aktaran Akçay,2007:81)
DPT’nin Başbakanlığa bağlı Müsteşarlık olarak örgütlenmesi hükümetlerin altında etkisiz kalma veya hükümetlerin güdümünde faaliyet gerçekleştirme tehlikelerini barındırmaktadır. Fakat YPK kendisine özgün yapısıyla ekonomik ve sosyal politikalarda DPT’nin önemini korumuştur.
DPT ile birlikte kamu bürokrasisine de yeni bir işlerlik, davranış kalıbı getirilmiştir. DPT öncesinde, kamu bürokrasisinin planlı çalışma tarzına alışık olmayışı ve devlet dairelerinin, planlama için çok önemli olan koordinasyonu güç kılan şekillerde örgütlenmesi ile kayıt geleneğinin eksik olması anlayışı hakimdi. Ayrıca DPT’nin üstlendiği görevlerin öncesinde kendi yetki alanları içinde olması sebebiyle DPT’ye karşı tavır takınan bürokratik örgütlenmeler söz konusu olmuştur. Bürokrasi içerisindeki bu çatışma bazı aksaklıklara yol açmıştır. Örneğin DPT’nin istediği bilgileri vermeme, raporları sağlamama gibi tutumlar sergilenmiştir.(Akçay,2007:86-87) Bu doğrultuda planlama alışkanlığını sağlamak adına bu problemler odağında, geçiş dönemi niteliğinde bir 1962 programı hazırlanmıştır.
-DPT: Kamuda Yeni Bir Tarz ve İlk Planlar
Teşkilat 1962 programından sonra hızla I. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nın (BBYKP) hazırlanmasına başlamıştır. Buna göre; Belirlenen plan hedef ve stratejisinin amacı ‘’hürriyet düzeni içinde kalkınma, yüksek ve devamlı reel gelir artışı ve bunun sonucu olarak istihlak artışı, fertler arasında adil gelir dağılışı ve bölgeler arasında dengeli kalkınma’’ olarak tespit edilmiştir.(Aktaran Akçay,2007:88)
BBYKP’nın bir diğer önemli konusu tarımsal reformları barındırmasıdır. Bu durum o dönemde mecliste ciddi bir toprak ağası topluluğunun plancılarla siyasetçiler arasında bir uzlaşmaya sebep olmuştur. Planların hukuksal geçerlilik kazanması için 91 sayılı yasa gereği Meclis tarafından onaylanması gerektiğinden söz konusu planın ve sonraki planların hem yapılma hem de uygulanma süreçlerindeki sıkıntıların ilki bu sebeple gerçekleşmiş YPK’nın bürokrasi kanadının istifasıyla sonuçlanmıştır.(Akçay,2007:88-89)
Plancıların istifa nedenleri olarak gösterilen planın finansmanı meselesi aslında Türkiye’nin 1960’lı yıllardaki toplumsal yapısı açısından kritik bir konudur .Bu noktada DPT tarımsal kesimin vergilendirilmesini savunurken; hükümet çalışan kesimlerin vergilendirilmesini hedefleyen dolaysız vergileri ön plana çıkarmaktadır. Buradaki ihtilaf, aslında yaşanan sınıfsal bir çatışmanın ürünüdür.(Akçay,2007:95) Buna göre devlet aygıtının vergi toplama yetkisi ve gücünün toplumsal ilişkilerden bağımsız düşünülemeyeceğini başka bir deyişle DPT’nin tam da bu toplumsal ilişkilerin somut görünümü olarak konumlandığını görebiliriz.
DPT’nin siyasilerin işine gelmeyecek raporları sonucunda birçok istifa yaşadığını tahmin etmek zor değildir. Çalışmamızda müsteşarların dönemleri ayrı ayrı ele alınmayacak bütünsellik oluşturulmaya çalışılacaktır.
1965 koalisyonu
Adalet Partisi’nin (AP) ağırlıkta olduğu bir koalisyon söz konusudur. AP’nin ekonomik yaklaşımında, yeni gelişen ve özel kesimin o dönem güncel olan tüm talepleri görülmektedir. AP’nin planlamaya ve DPT’ye bakışı da bu çerçevede anlamlı hale gelmektedir. Buna göre AP Genel Başkanı olduktan sonra Demirel, ‘’planlı bir şekilde kalkınılacaktır. Ancak plan, çelik bir ceket olmamalıdır’’ diyerek planı kendi ilkeleri doğrultusunda değiştireceklerini ifade etmiştir.(Akçay,2007:116) Ayrıca ‘’devlet bünyesi içindeki dairelerle hükümet arasında itilaf söz konusu olamaz. Hükümet emir verir daire onu yerine getirir.’’ diyerek DPT’ye karşı olan tutumunu da belirtmiştir.(Akçay,2007:117) DPT’nin bu süreç boyunca yıpratıldığını, etkisinin azaldığını gözlemleyebiliriz. Öyle ki 1966 yılına gelindiğinde gerçekleşen birçok istifanın sebepleri şu şekilde sıralanmıştır:
1.’’Politikacıların getirdikleri herhangi bir konuya itiraz edilmemekte, ancak plancıların isteklerini yerine getirmek için herhangi bir çaba gösterilmemektedir.
2.Hükümet herhangi bir konuda Planlamadan yazılı rapor kabul etmemektedir.
3.Planlamadan ayrılmak isteyenlere herhangi bir güçlük çıkarılmamakta, bunların yerine yeterli bilgi sahip oldukları şüpheli kişiler tayin edilmektedir.
4.Plancılar arasında bir çeşit ‘’uyutma’’ olarak nitelendirilen bu politika sonunda DPT içinde çalışma heyecanı, yaratıcı hava kalmamıştır.’’(Aktaran Akçay,2007:123)
Plancıların şikayetlerinden anlaşıldığı üzere, kurum kurulduğu dönemdeki etkinliğinden ve verimliliğinden çok uzaklaşmış, siyasetçilerin atama, görmezden gelme, uygulamama gibi araçlarla etkisizleştirilmiştir. Bu sürecin sonucu olarak, DPT ‘’kamu yönetimi içindeki etkinliğini büyük ölçüde kaybetmiş, kanunların kendisine yüklemiş oldukları sorumlulukları, toplumun kendisinden beklediği nitelikte yerine getiremeyecek’’ bir kurum haline getirilmiştir.(Aktaran Akçay,2007:124)
Turgut Özal dönemi
31 Ocak 1967 tarihine gelindiğinde ise, 28 Şubat 1966’dan beri devam eden 11 aylık süreç (DPT’de vekaleten süren yönetim) sonuçlanmış ve Turgut Özal DPT Müsteşarı olarak atanmıştır. Özal’ın Müsteşarlığı döneminde, DPT ile siyasal iktidar arasında önceki dönemlerde görülen uyuşmazlıklara, hatta istifalara kadar varan tartışmalara rastlanmamış ve Özal,21 Nisan 1971’e dek sürecek bu dört yıllık dönemde görevine devam etmiştir.(Akçay, 2007:125)
Dönemin DPT açısından önemli değişiklikler içerdiğini söylemeliyiz. İlk olarak AP iktidarında hazırlanan Kalkınma Planının Uygulanması Esaslarına Dair Kanun, sanayiyi teşvik uygulamalarını yürütmek üzere önce Başbakanlığa bağlı olarak kurulan Yatırımları ve İhracatı Geliştirme ve Teşvik Bürosu daha sonra DPT’ye bağlanmıştır. Bu düzenleme dışında, planın uygulanması kanunu ile yapılan ikinci değişiklik sonucunda DPT’nin bünyesine yeni bir organ daha dahil edilmiştir. Buna göre yapılan düzenleme ile, 18 Ocak 1954’te kurulan Yabancı Sermayeyi Teşvik Komitesi lağvedilerek, bundan sonra yabancı sermayeyi teşvik görevi DPT’ye verilmiştir.(Aktaran Akçay,2007:126) Yasa ile birlikte DPT’nin özel sektöre destek olma misyonu güçlendirilmiş bir tür kaynak aktarım kanalı görevi görmesi sağlanmıştır.
AP hükümetinin planın uygulaması yasasını savunan görüşlere ve toplumsal kesimlere bakıldığında, bu yasadan kimlerin yararlanacağı daha da açık hale gelmektedir. Bir başka değişle, bu yasayla getirilen teşvik uygulamaları ile kamu kaynaklarından oluşturulan fonlar özel kesime tahsis edilmekte; vergi indirimleri, yatırım kolaylıkları ve teşvikleri gibi yollarla özel sektöre kaynak aktarılmaktadır. Bu sürecin DPT’ye etkileri ise , olumsuz olmuş ve DPT’nin kurumsal yapısı ciddi bir deformasyona uğramıştır. Buna göre DPT, yabancı sermaye ve teşvik için ayrılan fonları organize eden, yatırımlar için getirilen vergi kolaylıkları ve gümrük muafiyetleri ile ilgili konuları düzenleyen bir kurum haline gelmiştir. Bu işlevleri yerine getirmek için DPT bünyesinde kurulan Teşvik ve Uygulama Dairesi’nin görevi ise özel kesim için ‘’teşvik belgesi’’ vermektir. Teşvik belgesi alan özel girişimci ise türlü borç alma olanaklarından ve pek çok vergi bağışıklığından yararlanmaktadır.(Aktaran Akçay,2007:127)
DPT’nin uzun vadeli plan yapma yetkisinin ve teknik görevlerinin bu şekilde eksiltildiğini görüyoruz. Söz konusu yasa ile birlikte DPT kağıt işleriyle uğraşan, kısa dönemli projeleri merkezine alan özel sektör destekçisi bir kurum haline gelmiştir.
Özal’ın Müsteşarlığı döneminde görülen bir diğer önemli gelişme de, DPT’nin personel politikasında meydana gelen değişikliktir. Buna göre DPT’nin kuruluş dönemi için personel sayısı olarak dar olan ancak etkinliği ve niteliği yüksek bir kurum öngörülmüşken, bu yapı özellikle 1968’de Teşvik ve Uygulama Dairesinin kurulması ile birlikte değişmeye başlamıştır. Bu sürecin en önemli nedenlerinden biri özellikle 1965 yılından sonra uygulanmaya başlayan, personel alımında yapılan objektif kriterlerle oluşturulmuş sınav sisteminin gevşetilmesidir.Personel alımında yapılan sınav sisteminin gevşetilmesi süreci, 1968 yılına gelindiğinde gittikçe hızlanmış ve bu dönemde alınan personel için yazılı sınav uygulaması dahi yapılmamıştır.(Akçay,2007:129)
Bu dönemde DPT personel politikasında yaşanan bir başka değişim de kadrolu çalışanların sayısının hızla azalması ve sözleşmeli personel istihdamının artmasıdır. Buna göre ‘’1960’da %100 olan toplam plancıların içindeki kadrolu plancıların oranı 1964’te %45’e, 1969 yılında ise %9.7’ye düşmüştür.(Aktaran Akçay, 2007:129) DPT’de personel politikası olarak sözleşmeli istihdamın tercih edilmesi ve sözleşmeli personeli sözlü sınavlarla işe alınması, sonuçta DPT’deki eski plancılar ile yeni işe alınanlar arasında bir uyumsuzluğun yaşanmasına sebep olmuştur.(Akçay,2007:130)
12 Mart 1971 ile başlayan ve 1973’ kadar süren ara dönemde DPT’nin ve yapmış olduğu planların etkisi, hem süregelen kurumsal deformasyon hem de Meclis’in parçalı ve istikrarsız yapısından ötürü sekteye uğramıştır. Söz konusu dönemde DPT’nin gündeminde Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı bulunmaktadır. –ÜBYKP, siyasal istikrarsızlığın yaşandığı ve askeri müdahalenin ardından kurulan hükümetlerin sürekliliğinin olmadığı bir atmosferde hazırlanmıştır.12 Mart müdahalesinden sonraki üç teknokrat ağırlıklı hükümet gören bu plan son haliyle Meclis görüşmelerinde de AP tarafından şiddetle eleştirilmiş, DPT için zor zamanlar yaşanmıştır.(Akçay,2007:133-134)
AP’nin eleştirileri ile birlikte planda yapılan önemli değişiklikler şunlardır:
1.’’Stratejik madenlerin kamu tekeline alınacağını öngören plan hükmü AP ve Demokratik Parti (DP) oylarıyla plandan çıkarılmıştır.
2.Petro-Kimya komplekslerinin sadece devlet tekelinde tutulmasını öngören plan hükmü de değiştirilmiş, bu sektör de özel sektöre açık tutulmuştur.
3.Deniz Yolları yolcu taşımacılığını da Denizcilik Bankası yanında özel sektörün de yapması sağlayan değişiklik önergesi de yine AP ve DP oylarıyla kabul edilmiştir.’’(Aktaran Akçay,2007:135)
DPT’nin kanunlarda tanımlanan görev ve yetkilerinin, siyasi partilerin mikro ölçekte ve seçim odaklı politikalarıyla nasıl dönüştüğünü görmek çalışmamız açısından son derece önemlidir.
Coşkun Ürünlü, DPT’nin bu değişimine ‘’planlamanın kış uykusu’’ benzetmesiyle şu çıkarımı yapmıştır; ’’Kalkınma planları, kamu yararı gözetilerek değil ‘’yatırımları piyasa güçlerine göre yöneltmenin en iyi olduğuna dair doğmalara sahip kişilerin iradesi altında’’ hazırlanmıştır.’’ Bu noktada DPT’nin karar mekanizmalarından gitgide uzaklaştığını görebiliriz.
-DPT’nin siyasal iktidarın emirlerini yerine getiren bu yapısı 1978’de Bilsay Kuruç’un, CHP’nin kurduğu hükümet döneminde DPT Müsteşarı olmasına kadar sürmüştür. Kuruç’un DPT Müsteşarlığı dönemindeki en önemli gelişme, yaşanan ekonomik krizden nasıl çıkılacağına ilişkin çözüm yollarının tartışılması sırasında hükümet ile DPT arasında ortaya çıkan gerginliktir. Buna göre 1978 yılına gelindiğinde, içe yönelik birikim modelinin temel unsurlarından biri olan ve ithal ikamesinin gerçekleştirilmesini sağlayan döviz rezervleri tükenmiş ve sistemin sürdürülebilmesi için dış borç bulunması zorunlu hale gelmiştir. Bu durumda dış borç bulunabilmesinin tek yolu da IMF ile anlaşılması olarak belirmiştir. DPT ile hükümet arasında yaşanan gerginliğin temel sebebi bu noktada düğümlenmektedir. Dönemin İktisadi Planlama Dairesi Başkanı Oktar Türel, IMF ile ilgili şöyle bir değerlendirme yapmıştır:
‘’IMF emperyalist bir kuruluştur… IMF gerçekte gelişmiş ülkelerin çıkarlarını koruyor. Gelişmekte olan ülkelerin çıkarları ile IMF kararları çelişiyor. IMF gelişmekte olan ülkeleri fakirlik çemberinde tutan bir kuruluştur. Onun için dikkatli olmak zorundayız. Bunlar da yetmiyor, az gelişmiş ülkelere dürüst davranmıyorlar. Ülkelere sürekli politik gerekçeler ileri sürüyorlar. Ama, bunu gayet kurnaz bir biçimde yapıyorlar, teknik işlemler sırasında sürekli politik gerekçeler ileri sürüyorlar ve teknik işlemler gerçekleştirilirken, politik isteklerini de aynen kabul ettirmeye çalışıyorlar.’’ (aktaran, Akçay,2007:146)
Kuruç’un döneminde DPT ile hükümet arasında IMF konusunda yaşanan fikir ayrılığının dışında farklı konularda da anlaşmazlıklar olmuştur. Bu anlaşmazlıklardan biri hükümetin uçak, tren ve demiryolu ulaşımına zam yapması girişimi üzerine yaşanmıştır. Buna göre DPT, yapılmak istenen bu zamlara ‘’karayolunu özendirdiği gerekçesi ile’’ karşı çıkmıştır (Aktaran, Akçay, 2007:147). Hükümet ile DPT arasında tartışma yaratan bir başka konu ise, enflasyonun dizginlenmesi için işçi ücretlerinin dondurulması girişimidir. Buna göre DPT, ‘’fiyat artışları, işçi ücretlerinin yüksekliğinden değil, işverenlerin kar oranlarının yüksekliğinden kaynaklanıyor’’ görüşünü savunarak bu girişime karşı çıkmıştır (Aktaran, Akçay, 2007).
Ayrıca Bilsay Kuruç döneminde gerçekleştirilen Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, Dünya Bankası ve IMF tarafından şiddetle eleştirilmiş, bu örgütler planda yer alan yatırımların ertelenip, Türkiye’nin ihracat ürünlerine ağırlık vermesi gerektiğini, ağır sanayi planlarını iptal etmesini istemişlerdir. IMF ve Dünya Bankası’nın Türkiye üzerindeki etkisi gelecek dönemlerde giderek artacaktır.
2 Aralık 1979’a gelindiğinde, hükümet AP’nin elindeydi ve DPT’de büyük bir kadro değişikliği gerçekleşmişti. Bİlsay Kuruç görevden alınarak, Turgut Özal ikinci kez DPT Müsteşarı olmuştur. Bu dönemin şüphesiz ki en önemli olayı 24 Ocak Kararlarıdır. Dünya Bankası ve IMF’nin raporlarında piyasa ekonomisinin Türkiye’de gereği gibi işleyememesi, yabancı sermayenin ülkede iş yapabilmesinin kısıtlandığına dair veriler yer almaktaydı. Özellikle popülist siyaset araçlarının yaygın olduğu bu yıllar dolaylı olarak yüksek kamu harcamaları ve yatırımlarını gerekli kılmaktaydı. Piyasa ekonomisini savunan AP bile bu kamu harcamalarını kısıtlamaya yanaşmamaktaydı.
Döviz sıkıntılarından ötürü hükümetin bu raporların yaptırımlarına uymaktan başka bir yol kalmamıştı. 24 Ocak günü oldukça uzun ve tartışmalı geçen bir Bakanlar Kurulu toplantısında istikrar paketi görüşülmüş ve paketin içerdiği önlemler yasalaşmıştır. Buna göre ‘’ekonomiyi yeniden canlandırmak, ihracatı teşvik, döviz gelirlerini arttırmak, üretimi ve yatırımları hızlandırmak’’ (Aktaran, Akçay,2007:159) amacıyla hazırlanan 24 Ocak kararları çerçevesinde, açıklanan bazı önlemler şunlardır:
1.Hizmetin daha rasyonel bir şekilde yürütülmesi ve işlemlere çabukluk kazandırılması amacıyla çeşitli Bakanlık ve kuruluşlara dağıtılmış bulunan görev ve yetkilerin bir merkezden yürütülmesinin daha yararlı olacağı düşünülerek Başbakanlık bünyesinde ‘Yabancı Sermaye Dairesi’ kurulması kararlaştırılmıştır.
2.Teşvik tedbirlerini bir merkezden yürütmek, gerekli koordinasyon ve çabukluğu sağlamak amacıyla, Ticaret ve Sanayi ve Teknoloji Bakanlıkları bünyelerinde bulunan Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüklerinin bütün görev ve yetkileriyle birlikte, Başbakanlık bünyesinde ‘’Teşvik ve Uygulama Dairesi’’ kurulması kararlaştırılmıştır.
3.Başbakanlık Müsteşarının başkanlığında, ekonomi ile ilgili bürokrasinin katılacağı ‘’Para ve Kredi Kurulu’’ kurulmuştur.
4.Yabancı sermayeye kolaylık sağlanmıştır.
5.KİT’ler tarafından üretilen ‘’Temel Mal ve Hizmetlerin’’ kapsamı daraltılmış ve bu mal ve hizmetlerinin fiyatlarının tespit edilmesinde ilgili teşekküller serbest bırakılmıştır.(Akçay,2007:159-160)
Ekonomiyle ilgili karar mekanizmalarının yürütme tekeline geçtiği açıktır. DPT’nin ve hatta bazı bakanlıkların ekonomiye ilişkin görevleri direk Başbakanlık bünyesindeki dairelerle, yani bizzat hükümet eliyle görülmeye başlanmıştır.
Özetlemek gerekirse 24 Ocak kararlarının arifesinde gerçekleştirilen kadro değişiklikleriyle birlikte ekonomide köklü değişimleri ifade eden reformların karşısında herhangi bir muhalefet istenmemiştir.
24 Ocak Kararları gibi ekonominin tümünü belirleyen kararların alınma sürecinde ise, DPT’den hemen hemen hiç yararlanılmamış ve DPT’nin kuruluş yasasında tarif edilen, hükümetin ekonomik kararları almasında ona müşavirlik yapması işlevi tamamen askıya alınmıştır. Bu anlamıyla 24 Ocak Kararlarının alınış tarzı, kararların içeriğinin getirdiği etkilerin dışında, ekonomiyle ilgili kamu bürokrasisinin işleyişinde ve de 1960’lardan beri kurulmaya çalışılan planlama mekanizmasında köklü değişiklikler yaratan bir sürecin başlangıcı olmuştur.(Akçay,2007:162)
-1980 SONRASI: YENİ DÜNYA DÜZENİ VE DPT
DPT’nin 1980’den sonra görülen ilk değişen yönü, siyasal iktidarla ilişkilerin genellikle uyum içerisinde gitmesidir. Bunda İkinci Özal Müsteşarlığı döneminde yapılan atamaların büyük payı vardır.
1980 sonrasında DPT ile ilgili birçok hukuki düzenleme yapılmıştır. Ancak DPT’nin hukuki yapısı ile ilgili olarak yapılan değişikliklerde, iki dönüm noktası dikkat çekmektedir. Bunlardan ilki, 24 Ocak kararları ile başlayıp 1991 yılına dek süren, dışa dönük/ihracata dayalı birikim modelinin kurulması sürecinde, DPT’nin planlama yerine, ihracatı teşvik fonksiyonunun öne çıktığı ve bu yönde hukuki değişikliklerin yapıldığı dönemdir. İkincisi ise,1994 yılında yapılan ve özellikle teşvik ve yabancı sermaye ile ilgili birimlerin Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı’na (HDTM) bağlanmasından sonra, DPT’nin kaynak tahsis mekanizmalarındaki etkinliğinin sınırlandığı ve kurumun, daha çok yapısal uyum sürecine izleme ile görevlendirildiği değişikliklerdir.(Akçay, 2007:165)
Bu dönemde DPT ile ilgili en önemli değişim şüphesiz ki 1982 Anayasası ile gerçekleşmiştir.1982 Anayasası, 1961 Anayasasında olduğu gibi kalkınmanın ‘’ekonomik, sosyal ve kültürel’’ yönden planlanmasını bir devlet görevi olarak saymaktadır. Ancak 1961 Anayasasında bu görev, Anayasanın ‘’devletin temel görevleri’’ bölümünde yer alırken, 1982 Anayasasında ‘’ekonomik hükümler’’ bölümünde bulunmaktadır.(Aktaran Akçay,2007:167) 1982 Anayasasında DPT ile ilgili yapılan bir başka değişiklik ise, kurumun anayasallık statüsüyle ilgilidir. Buna göre 1961 Anayasasında, kalkınma planlamasını yapacak kurum olarak, doğrudan DPT’nin ismi yer alırken, 1982 Anayasasında ‘’… bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir’’ (Aktaran Akçay,2007:167) ifadesine yer verilmiş, böylece kalkınma planlamasının yapılmasından sorumlu olacak kurum açıkça belirtilmemiştir. Daha açık bir ifadeyle 1982 Anayasasında planlama yapacak kurumun belirtilmemesi ile, 1960-1980 döneminde DPT’nin etkinliğinin önemli dayanaklarından biri olan ‘’anayasallık’’ statüsü ortadan kaldırılmıştır.(Akçay,2007:167)
1983 yılında hükümet etme yetkisi ve görevi Turgut Özal’ın Anavatan Partisindeydi (ANAP). Bu hükümetin çıkardığı 223 sayılı KHK ile DPT’nin değiştirilen görevleri şunlardır:
1. 91 sayılı kanunun ikinci maddesinde belirtilen, ‘’Memleketin tabi, beşeri ve iktisadi her türlü kaynak ve imkanını tam bir şekilde tespit ederek takip edilecek iktisadi ve sosyal politikayı ve hedefleri tayinde Hükümete yardımcı olmak’’ hükmü, 223 sayılı KHK ile ‘’… Hükümete müşavirlik yapmak’’ şeklinde değiştirilmiştir.
2. 91 sayılı kanunun ikinci maddesinde belirtilen, ‘’Planların başarı ile uygulanabilmesi için ilgili daire ve müesseselerle mahalli kuruluş ve işleyişlerin ıslahı hususunda tavsiyelerde bulunmak’’ hükmü 223 sayılı KHK ile ‘’… görüş ve tekliflerde bulunmak’’ şeklinde değiştirilmiştir.
Ana hizmet birimleri ile ilgili yapılan değişiklikler:
1. Planlama, koordinasyon ve uygulama ile ilgili üç Müsteşar Yardımcılığı kurulmuştur.
2. Var olan yedi ana hizmet birimine, ‘’Serbest Bölgeler Başkanlığı’’ eklenmiştir.
3. DPT’ye görevi ile ilgili uluslararası ekonomik kuruluşlar ile ilişkisi göstermesi için, ‘’yurtdışı teşkilatı’’ kurna izin verilmiştir.(Akçay,2007:168)
YPK ile ilgili düzenleme:
91 sayılı kanuna göre dört plancı ve dört kabine üyesinden oluşan teknik-politik nitelikle olan YPK, yapılan düzenleme ile büyük ölçüde siyasi bir kurula dönüşmüştür. YPK’nın yeni halinde; Başbakan, Başbakan Yardımcısı, Maliye ve Gümrük, Tarım Orman ve Köy İşleri, Sanayi ve Ticaret, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanları ile DPT Müsteşarı yer almaktadır. Yani siyasetçi/plancı dengesi 6/1 olarak değiştirilmiştir.
Daha sonraları, çıkarılan 3701 sayılı Yasa, 437 sayılı KHK ve 470 sayılı KHK ile DPT’nin hem yetkileri hem de örgütlenmesi değişikliklere uğramıştır. Bu değişikliklerin amacı genel itibariyle hükümetlerin DPT’yi belirleme güçlerini arttırmaktır. Örneğin 470 Sayılı KHK ile YPK’daki politikacı/plancı dengesi 12/1 oranına getirilmiştir.(Akçay,2007:170-171)
1994 yılında çıkarılan 540 sayılı KHK ile Müsteşar Yardımcıları üzerinde önemli yetkiler Başbakan’a verilmiştir. Yapılan bu düzenleme, 1980 sonrasında zaten yeterince siyasal iktidarın iradesi doğrultusunda hareket eden DPT’nin, siyasallaştırılması konusunda gelinen son noktayı ifade etmektedir.(Akçay, 2007:172)
DPT ile ilgili, 1980 sonrasında yapılan hukuki düzenlemelere genel olarak bakıldığında, 1980’ler boyunca teşvik, yabancı sermaye ve serbest bölgeler dairelerinin kurumun içinde olması nedeniyle, hükümetlerin ekonomi politikalarının uygulanması noktasında işlevinin sürdüğü görülmektedir. Ancak özellikle 1994 yılında yapılan son düzenleme ile, kurumun daha çok, piyasa sisteminin işlerliğinin sağlanması için belirsizlikleri giderme ve yapısal uyum politikalarını takip etmekle görevlendirdiği söylenebilir. Bu dönemde gözlenen bir diğer olgu ise, yapılan hukuki düzenlemelerle YPK’daki siyasetçi/plancı dengesinin sürekli plancılar aleyhine bozulması ve sonunda YPK’nın tamamen siyasallaşmış bir yapıya kavuşmasıdır.(Akçay, 2007:175)
SONUÇ
Bu çalışma Türkiye’nin kapitalistleşme sürecinde DPT’nin bulunduğu konumu ortaya çıkarmak amacını taşımaktadır. Ekonominin dünya kapitalizmine eklemlenme süreci izlenilen politika ve verilerle sunulmuştur.
DPT’nin ise kuruluşundan sonra salt olarak bu amaca hizmet etmediğini makro ölçekte, sosyal değerleri barındıran planları gerçekleştirdiğini görüyoruz. Kapitalistleşme sürecini erken tamamlayan devletlerin, az gelişmiş ülkelere sundukları reçete, 1945-1980 arası dönemde ekonomik gelişmenin beraberinde kültürel ve toplumsal kalkınmayı da getireceği yönündedir. Çalışmamızda da belirttiğimiz gibi DPT’nin kuruluş süreci iç talep ve ihtiyaçlarla anlaşılamaz. Dünyadaki reform hareketleriyle birlikte düşünmeliyiz.
DPT’nin kuruluşundan sonra sermaye birikim sürecindeki yeri ve işlevi iki yönlü incelenebilir. Birincisi sermaye açısından, 1960’lı yıllarda planlamanın var olan sosyo-ekonomik sistemi değiştireceğini sanarak çekingen davranan özel sektör, ilerleyen süreçte hiç de böyle bir sonucun ortaya çıkmadığını, aksine, planlamanın var olan sistemi pekiştirdiğini görerek 1970’lerin sonlarında şiddetlenen krize kadar planlama uygulamalarını benimsemişlerdir. Bu bağlamda sermaye sınıfının DPT’ye yüklediği misyon, özel sektörün teşvik uygulamaları ile desteklenmesi ve korunan bir iç pazarda kendi gelişimlerinin garanti edilmesi olarak değerlendirilebilir. Neticede planlama ve uygulamalarının objektif sonuçlarına bakıldığında, planlı dönem boyunca sermaye sınıfının önemli birikim olanaklarına sahip olduğu ve bu çerçevede de, DPT’nin bir aktör olarak üzerine düşen görevleri yerine getirdiği görülmektedir. 1980 sonrasında ise, sermaye açısından DPT’nin aktörlük misyonu sürmektedir. Özellikle 1980’lerin başında uygulanan yoğun ihracat teşviklerinin DPT aracılığıyla dağıtılması, ülkeye girecek yabancı sermaye için gerekli izinlerin DPT tarafından verilmesi gibi etkenler, özel sektör açısından DPT’nin önemini sürdürmektedir.(Akçay, 2007:187)
DPT’nin ikinci yönü ise kamusal alanla ilgili ilişkileriyle anlaşılabilir. DPT’nin kurulduğu dönemden itibaren, ekonomi yönetimi ile ilgili kararların alınması için gerekli verileri sağlaması ve hükümetlere müşavirlik yapması anlamında, önemli bir aktör olduğu görülmektedir. 1960-1980 arası dönemde, DPT’nin üst yönetimi ile siyasal iktidarlar arasında çıkan sürtüşmelerde ise, DPT’nin ekonomi yönetimindeki etkinliğinin ve politikacı ile plancı teknisyenler arasındaki sınırlamanın belirlenmesi, temel meseledir. Bir başka deyişle, DPT’nin üst yönetim kademelerinde görülen hızlı sirkülasyon, kurum üzerinde siyasal iktidarların kontrol yeteneğini gösterdiği oranda, DPT’nin siyasallaşmasına neden olmuştur.(Akçay, 2007:187)
Toparlayacak olursak, DPT 1960’lı yılların ithal ikameci birikim modelinin kurumsallaşması işlevini görmüştür. 1980’lerden itibaren idari reform hareketlerinin tekrar dünya gündemine gelmesi ve neo-liberal politikaların yükselişiyle DPT kamunun, özellikle KİT’lerin, piyasalaştırılması ve özel sektöre kaynak aktarımı rolünü üstlenmiştir. Devlet aygıtının bu politikalarla dönüşümü bizzat DPT eliyle gerçekleştirilmiştir. DPT serüveni ne kanunların ne de ilk plancıların istedikleri şekilde hareket etmiştir.
KAYNAKÇA
Akçay, Ümit (2007), Kapitalizmi Planlamak Türkiye'de Planlama ve DPT'nin Dönüşümü, İstanbul: Sosyal Araştırmalar Vakfı, s. 33-188
Başkaya, Fikret (1994), Kalkınma İktisadının Yükselişi ve Düşüşü, Ankara: İmge Kitabevi, s. 1-40
Boratav, Korkut (2011), Türkiye İktisat Tarihi 1908-2009, Ankara: İmge Kitabevi, s. 13-145
Güler, Birgül Ayman (2005), Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, Ankara: İmge Kitabevi, s. 25-83
Kansu, Günal (2004), Planlı Yıllar: Anılarla DPT’nin Öyküsü, İş Bankası Kültür Yayınları
Sezen, Seriye (1999), Devletçilikten Özelleştirmeye Türkiye’de Planlama, TODAİE, Ankara, s. 6-47
Şenses, Fikret (2001), Kalkınma İktisadı, İletişim Yayınları, İstanbul, s. 93-114
Övgün, Barış (2011), Türk Kamu Yönetiminde Yeni Bir Örgütlenme: Kalkınma Bakanlığı, A.Ü. SBF YAYINLARI, s. 263-281
Övgün, Barış (2012),Devlet ve Planlama, Ankara: Siyasal Kitabevi, s. 232-287
<http://www.kalkinma.gov.tr/Pages/index.aspx>
